II SA/Gl 652/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...]. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r nr [...], działając na podstawie art. 21, art. 23a ust. 9 i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28.11.2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) uznał zasiłki rodzinne wraz z dodatkami wypłacone M.K. (dalej zwanej "skarżącą") w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz od 9 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. w łącznej wysokości 8058,80 zł za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, zobowiązując jednocześnie skarżącą do zwrotu tych świadczeń w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W sentencji decyzji organ dodatkowo wskazał, że odsetki zostaną naliczone w dniu spłaty. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M. przyznał skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem na dzieci: O.K., O.K. i T.K. na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. Jednak Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa Śląskiego ustalił, że w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz od 9 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. do przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. W następstwie tego ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność wskazanej powyżej decyzji Wójta Gminy M., a w dalszej kolejności pierwotny wniosek skarżącej o przyznanie świadczeń rodzinnych został przekazany do organu właściwego celem ustalenia prawa do tych świadczeń na podstawie przepisów wspólnotowych, przy czym od 1 stycznia 2018 r. organem właściwym do jego rozpatrzenia stał się Wojewoda, który wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku i dostarczenia dokumentów niezbędnych do ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych na podstawie przepisów wspólnotowych. Jednak wobec niedostarczenia przez skarżącą wymaganych dokumentów jej wniosek pozostawiono przez bez rozpatrzenia z powodu braków formalnych. Wojewoda wskazał ponadto, że ojciec dzieci w okresie od 20 czerwca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz od 9 stycznia 2012 r. do 21 grudnia 2012 r. wykonywał działalność zawodową na terenie [...], gdzie był uprawniony do [...] świadczeń rodzinnych. Skarżąca nie poinformowała o tym organu wnioskując o przyznanie przedmiotowych świadczeń, pomimo stosownego pouczenia zawartego we wniosku. Tym samym świadomie wprowadziła w błąd organ realizujący świadczenia rodzinne. Dopiero w dniu 29 stycznia 2014 r. do organu wpłynęła informacja o zatrudnieniu męża skarżącej na terenie [...], w której jako datę zatrudnienia męża skarżąca wskazała [...] stycznia 2012 r., pomimo, iż pierwsze zatrudnienie rozpoczęło się w dniu [...] czerwca 2011 r. Mając powyższe na uwadze Wojewoda ustalił, że wskazane na wstępie zasiłki rodzinne wraz z dodatkami są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi określonymi w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Równolegle zachodzą przesłanki nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zostały one wypłacone w okresie, w którym K.K. był uprawniony na terenie [...] do świadczeń rodzinnych na te same dzieci. [...] instytucja przyznała świadczenia rodzinne od czerwca 2011 roku. Stosownie zaś do art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją Wojewody i wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia wniosła odwołanie. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, że skarżąca pobrała nienależnie świadczenia rodzinne za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz od 9 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. w wysokości 8.058,80 zł. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż strona zataiła fakt wykonywania przez męża pracy na terenie [...] oraz uzyskiwania z tego tytułu dochodów. Według Kolegium w przedmiotowej sprawie od dnia 20 czerwca 2011 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. Tym samym zasadne stało się stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji przyznającej świadczenia rodzinne i przekazanie sprawy do ROPS (obecnie Wojewody) jako organu właściwego w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych za wskazany powyżej okres. Kolegium podniosło także, że skarżąca na wezwanie Wojewody Śląskiego nie przedłożyła wymaganych dokumentów, co uniemożliwiło ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych za wskazany na wstępie okres. Kolegium zauważyło także, że pismem z [...] czerwca 2020 r. strona została powiadomiona, że jej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2011/2012 pozostawiono bez rozpatrzenia. Zaakcentował przy tym organ odwoławczy, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny, a nie Kolegium bada, czy organ postąpił prawidłowo pozostawiając wniosek strony o ustalenie prawa do wnioskowanych świadczeń bez rozpatrzenia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby strona kwestionowała przed Sądem Administracyjnym nieprawidłowość działań organu w tym zakresie. Kolegium wskazało także, że w świetle zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicji, aby świadczenie uznać za nienależnie pobrane koniecznym jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: po pierwsze - wypłacenia stronie świadczenia rodzinnego; po drugie - podstawą tej wypłaty ma być decyzja, której następnie stwierdzono nieważność; po trzecie - wypłacone świadczenia obejmują okres od dnia uzyskania uprawnienia do świadczeń rodzinnych w innym państwie. W ocenie zaś Kolegium organ I instancji prawidłowo stwierdził, że zostały nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz od 9 stycznia 2012 r. do 31 października 2012 r. w wysokości 8.058.80 zł. wraz z ustawowymi odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W skardze na decyzję Kolegium zarzucono nierozpatrzenie w sposób należyty wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, w szczególności zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła nierozpatrzenie istoty sprawy poprzez brak odniesienia się do faktu żądania przez Wojewodę dokumentacji po 8 latach od zaistnienia zdarzenia, w sytuacji możliwości ustalenia tej okoliczności na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w 2015 r. na wezwanie ROPS uzupełniła wniosek o przyznanie przedmiotowych świadczeń rodzinnych, co zostało potwierdzone w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu. Dopiero po następnych 4 latach została wezwana do uzupełnienia kolejnego dokumentu sprzed 8 lat (z 2011 r.), przy czym według skarżącej dokument ten był zbędny wobec posiadania przez organ rozliczenia podatkowego za 2011 r. Zwłaszcza, że brakujące dokumenty dotyczyły dochodów za dziesięć dni czerwca 2011 r. Skoro w pozostałym zakresie dokumentacja była prawidłowa, to organ mógł się ograniczyć do stwierdzenia, że świadczenia były nienależne za okres od 20 czerwca do 30 czerwca 2011 r., a nie za cały rok. Skarżąca podniosła także, że jej mąż był zatrudniony przez polskiego pracodawcę, który rozliczał się według polskich przepisów. Z tych powodów skarżąca była przekonana, że jest to sytuacja równoznaczna z pracą w Polsce. Ponadto tej sytuacji skarżąca nie ukrywała ani przed urzędnikami oraz nie wiedziała, że może otrzymywać środki z instytucji [...]. Dopiero w 2015 r. urzędnik przeanalizował wniosek skarżącej i uświadomił jej błąd. Wówczas skarżąca wystąpiła z pierwszym wnioskiem do instytucji [...] i otrzymała zwrot za lata zaległe. Otrzymane świadczenia nie zostały przy tym zdublowane, gdyż wypłata [...] świadczeń została pomniejszona o kwoty pobrane wcześniej w Polsce. Z powyższych względów skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, że świadomie wprowadziła organ w błąd. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. nie stawiła się żadna ze stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W tym miejscu należy wskazać, że stan faktyczny sprawy został przedstawiony przy omawianiu przebiegu postępowania administracyjnego, zatem brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.- dalej "u.ś.r."). Wojewoda, działając jako organ I instancji, oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.ś.r. i zawartą w tych przepisach definicję świadczenia nienależnie pobranego. Przepisy te zostały następnie przywołane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierająca te świadczenie. W świetle zaś art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się także świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Przepis art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi natomiast, że w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1. W realiach rozpoznawanej sprawy decyzja, którą skarżącej pierwotnie przyznane zostały przedmiotowe świadczenia została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Nastąpiło to w drodze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...]. Kolegium jako przesłankę stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji przyznającej sporne świadczenie wskazało art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. że pierwotna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W konsekwencji wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej świadczenie koniecznym stało się ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji pierwotnego wniosku skarżącej o przyznanie spornych świadczeń rodzinnych. Do czasu zaś rozstrzygnięcia tego wniosku przedwczesnym, zadaniem Sądu, było badanie zaistnienia przytoczonych powyżej podstaw uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane (art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.ś.r.). W związku z tym zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy pierwotny wniosek skarżącej o przyznanie wnioskowanych świadczeń został pozostawiony bez rozpoznania, co wynika z treści pisma organ I instancji skierowanego do skarżącej w dniu [...] sierpnia 2020 r. Okoliczność ta nakłada na Sąd rozpoznający niniejszą sprawę obowiązek zbadania, czy w sprawie faktycznie zaistniały podstawy do pozostawienia pierwotnego wniosku skarżącej bez rozpoznania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 28 sierpnia 2020 r. (karta 79) powodem pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania było niedostarczenie przez nią, pomimo wezwania, dokumentu (zaświadczenia lub oświadczenia) o dochodzie uzyskanym za miesiąc czerwiec 2011 r. W ocenie Sądu okoliczność ta nie dawała jednak organowi I instancji podstaw do pozostawienia sprawy wniosku skarżącej bez rozpoznania. Zagadnienie pozostawienia wniosku bez rozpoznania zostało uregulowane w art. 64 § k.p.a. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia innych niż wskazane w § 1 tego przepisu wymagań określonych w przepisach prawa, to należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określnych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy nieprzedstawienie przez skarżącą dokumentu (zaświadczenia lub oświadczenia) o dochodzie uzyskanym za miesiąc czerwiec 2011 r. nie stanowiło braku formalnego. W związku z tym nie zaistniały podstawy do pozostawienia jej wniosku o przyznanie spornych świadczeń bez rozpoznania. Skoro zaś wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony i tym samym sprawa zainicjowana tym wnioskiem pozostaje nadal w toku, to organ I instancji już z samej zasad nie miał podstaw do tego, aby świadczenia wypłacone na podstawie poprzednio obowiązującej decyzji zakwalifikować jako świadczenia nienależnie pobrane. W sytuacji, w której decyzja pierwotnie przyznająca świadczenie rodzinne została wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., hipoteza normy prawnej wynikającej, czy to z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., czy to z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. może zostać uznana za spełnioną dopiero wtedy, gdy właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji odmówił przyznania pierwotnie wnioskowanego świadczenia. W kontekście dotychczasowych rozważań stwierdzić zatem należy, że organy przedwcześnie uznały otrzymane przez skarżącą świadczenia za nienależnie pobrane. Organy obu instancji nie dostrzegły przy tym, że sprawa zainicjowana pierwotnym wnioskiem skarżącej o przyznanie spornych obecnie świadczeń rodzinnych pozostaje nadal w toku (choć Kolegium dostrzegło sam fakt pozostawienia tej sprawy bez rozpoznania, jednak bez dokonania właściwej oceny wynikających stąd konsekwencji). Nie dostrzegły również organy, że znajdujące się w aktach sprawy pismo organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2020 r. (karta 79) informujące o pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania nie wywiera skutku w postaci formalnego zakończenia postępowania administracyjnego zainicjowanego powyższym wnioskiem. Świadczy to, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy obu instancji naruszyły art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.ś.r. poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której sprawa wszczęta wnioskiem skarżącej o przyznanie świadczeń przedwcześnie uznanych przez organy za nienależnie pobrane nie została dotychczas zakończona. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Wojewoda będzie mógł przystąpić do ponownej oceny zaistnienia przesłanek do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej w sprawie pierwotnego wniosku skarżącej o przyznanie wskazanych na wstępie świadczeń rodzinnych.