II SA/Gl 652/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/528/2024/3585 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r., wskazując w podstawie prawnej m.in. art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 1b ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm. – dalej u.ś.r.) odmówił D. P. (dalej zwanej skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką M. K. gdyż ze względu na zakres sprawowanej opieki nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką, a ponadto nie da się ustalić daty od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 14 marca 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/528/2024/3586 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg postępowania przed organem I instancji oraz przybliżyło treść przepisów normujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i odnosząc je do niniejszej sprawy podało, że według ustaleń organu I instancji, matka skarżącej mieszka sama, porusza się samodzielnie po mieszkaniu. Może zostać sama w domu i jest z nią logiczny kontakt. Skarżąca przygotowuje jej posiłki. Matka skarżącej spożywa je natomiast samodzielnie. Skarżąca mierzy matce ciśnienie, podaje leki, zawozi do lekarzy, pomaga przy kąpieli. Opiekę skarżąca sprawuje w godzinach porannych i popołudniowych. Aprobując ustalenia poczynione przez organ I instancji Kolegium uznało, że skarżąca nie wykonuje całodobowo względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą one być realizowane także w warunkach zatrudnienia choćby na część etatu (w dogodnej dobowe porze czy też pracy wykonywanej w warunkach domowych). W sprawie nie zachodzi tym samym bezpośredni związek przycznowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i przyjęcie, że: - do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wspólnie zamieszkiwanie opiekuna z osobą niepełnoprawną, tudzież stała obecność w domu osoby niepełnosprawnej, - wykonywanie takich czynności jak prowadzenie gospodarstwa domowego, pomoc w kąpieli, czy pomiar ciśnienia nie są czynnościami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania osoby wymagającej opieki i nie wchodzą w zakresie prawidłowo sprawowanej opieki, gdy wykonywane są przez osobę, która stale nie mieszka z osobą niepełnosprawną, - skoro praca nie była już podejmowania przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności, to automatycznie przesądza to o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą najbliższą, a tym samym nieprawidłowe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nie spełnione zostały wszystkie przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia. W skardze zrzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak całościowej, wnikliwej oraz obiektywnej oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych w sprawie dowodów. W skardze zarzucono również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: - uznaniu, że świadczona przez skarżącą pomoc matce nie stanowi stałej opieki, - uznaniu, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką, - uznaniu, że brat ma predyspozycje, aby wspomóc skarżącą w opiece nad matką, - uznaniu, że skarżąca może podjąć zatrudnienie choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, w dogodnej dobowo porze, czy też pracy wykonywanej w warunkach domowych. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nowej decyzji, o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania Kolegium do wydania w określonym terminie nowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle przytoczonych przepisów u.ś.r. przesłanką, od której ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu sprowadza się do zakresu opieki, jaką skarżąca sprawuje nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką. Kwestią sporną jest to, czy sprawowana przez skarżącą opieka jest na tyle absorbująca, że nie może ona podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. W ocenie Sądu Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym, zgromadzonym w toku postępowania przed organem I instancji tj. wywiadem środowiskowym przeprowadzonym w dniu 3 stycznia 2024 r. Materiał ten pozwalał organowi odwoławczemu na ustalenie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. W oparciu o ten materiał Kolegium zasadnie przyjęło, że ustalony zakres opieki i wykonywane w jej ramach czynności są możliwe do realizowania w warunkach zatrudnienia i w związku z tym nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Dokonaną w tym zakresie ocenę Sąd zaś aprobuje. Czynności strony związane z opieką ograniczają się bowiem jedynie do wspomagania rodzica w czynnościach życia codziennego i ich podejmowanie w realiach rozpoznawanej sprawy można pogodzić z podjęciem pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową. Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust. 1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną odpowiedniego orzeczenia lekarskiego sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę miał charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Istnieją także możliwości wykonywania różnych prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Obowiązek opieki nad rodzicem jest obowiązkiem ustawowym i co do zasady nie jest on wynagradzany przez Państwo. Jedynie w szczególnych okolicznościach przewiduje się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem skarżąca nie spełniła ww. przesłanek. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i jak już wcześniej wskazano Kolegium uwzględniło niezbędną, dostępną dokumentację. Oparło się na zgromadzonych dowodach i oceniło je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie mogło przy tym odnieść żadnego skutku załączenie do skargi zaświadczenia lekarskiego dotyczącego matki skarżącej. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jej stanu zdrowia. Te zagadnienia podlegały ocenie przez właściwy organy przy wydaniu orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dotyczącego matki skarżącej i tym samym nie stanowiły przedmiotu postępowania dowodowego do jakiego przeprowadzenia zobowiązane było Kolegium. Ponadto dołączone do skargi własnoręczne oświadczenie matki skarżącej w istocie nie wskazuje na takie czynności skarżącej, których dokonywanie w ramach sprawowanej opieki wykluczałoby możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Są to czynności, które osoby aktywne zawodowo podejmują w ramach sprawowania opieki nad najbliższymi członkami rodziny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §1 i 3, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.