II SA/Gl 653/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta G. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 pkt 1, art. 60, art. 61 oraz art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.C. i J.C., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na części działki nr [...] obręb S. przy ul. [...] wraz z budową infrastruktury towarzyszącej. W pierwszej części rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, natomiast w załączniku nr 1, będącym integralną częścią decyzji, przedstawił część graficzną planowanego przedsięwzięcia, a w załączniku nr 2 umieścił cześć tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m. in., iż na podstawie analizy uwarunkowań miejscowych i prawnych można stwierdzić, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej nieruchomości, a jej sąsiedztwo pozwala na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz linii zabudowy. W decyzji zastrzeżono, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa pod warunkiem spełnienia wymogów w niej zawartych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K.O., reprezentowana przez radcę prawnego M.K., która wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podniosła zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI). W szczególności odwołująca podkreślała, iż ustalony na poziomie "do 15%" w pkt. II.2 przedmiotowej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu pozwala na wybudowanie budynku o wymiarach [...] m na [...] m, co wyraźnie zaburzy harmonię i ład przestrzenny istniejący w okolicy i podkreślała, iż celowym byłoby zastosowanie w miejsce § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, § 5 ust. 2 rozporządzenia MI z uwagi na to, że przedmiotowa decyzja dotyczy działki o nr [...], która w porównaniu do okolicznych działek jest stosunkowo duża, a zbliżoną do niej powierzchnię mają jedynie działki o numerach [...], [...], [...] i [...] i tylko one winny być podstawą ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy. Podkreślono, iż inne działki, które są objęte analizą są znacznie mniejsze niż działka objęta wnioskiem. Odwołująca podkreślała także, iż przedmiotowa decyzja stwarza inwestorowi zbyt dużą dowolność w umiejscowieniu planowanej zabudowy, co może przyczynić się do poważnego zaburzenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności linii istniejącej już zabudowy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji, którą uznano za prawidłową, podkreślając brak podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO wyjaśniło m. in., iż zgodnie z rozporządzeniem MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i dlatego nie jest zasadny i zrozumiały zarzut niewłaściwego ustalenia przedmiotowego wskaźnika, szczególnie w świetle analiz dokonanych na karcie 30b, 30c i 30f akt administracyjnych oraz żądanie ustalenia wskaźnika jedynie na podstawie zabudowy istniejącej na działkach o nr [...], [...], [...] i [...]. SKO w K. wskazało, iż argument odwołania dotyczący ewentualnego ustalenia szerokości elewacji frontowej na poziomie do [...] m wobec jednoznacznego ustalenia szerokości frontowej w skarżonej decyzji w przedziale pomiędzy [...] m, jest co najmniej zadziwiający. Organ II instancji podkreślił, iż inwestor we wniosku w sposób nie budzący wątpliwości określił wymiary projektowanego budynku na [...]m x [...]m. Odnosząc się do zarzutu znacznego odbiegania inwestycji od istniejących już funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w szczególności gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych na sąsiednich działkach podkreślono, że projektowana inwestycja ma być budynkiem mieszkalnym, a w obszarze analizowanym taka właśnie zabudowa mieszkaniowa, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa występuje, a zatem zarzut odbiegania przez projektowany budynek od funkcji istniejącej zabudowy uznano za chybiony i niezrozumiały. Odnośnie zarzutu dotyczącego linii zabudowy wskazano, iż pogląd autora odwołania o konieczności dokładnego ustalania pasa terenu, w którym mogła by się dokonać planowana zabudowa poprzez wyznaczenie linii zabudowy przez wskazanie minimum i maksimum odległości od krawędzi jezdni jest subiektywny i odosobniony, a także pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, zgodnie z którymi linia zabudowy nie jest jedną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta zgodnie z zapisem § 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Podkreślono, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii wyznaczonej przez istniejącą zabudowę. W skardze do sądu administracyjnego K.O. (zwana dalej skarżącą), działająca przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w K. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G., zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślono, iż podstawę skargi stanowi naruszenie § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI polegające na nieodpowiednim sposobie ustalenia wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W skardze powtórzono jedynie część argumentacji zawartej w odwołaniu, a odnoszącej się do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem i wyliczono, że przedmiotowy wskaźnik dla działki inwestorów winien wynosić około 6,05 %. Podkreślono, że określenie wskaźnika wielkości zabudowy "do 15%" wobec faktu związania organu wydającego pozwolenie na budowę treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozwala na budowę obiektu o powierzchni aż do [...] m2. Wskazano także, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na działce objętej wnioskiem winien być zbliżony do wskaźników na działkach nr [...], [...], [...] i [...], a to z uwagi na to, że mają one powierzchnię zbliżoną do powierzchni działki inwestorów o numerze [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podzielając stanowisko skarżącego, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże organu wydającego pozwolenie na budowę, powołując § 9 ust. 2 rozporządzenia MI wskazał, iż wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jej integralną część, a przez to są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę w takim samym stopniu, jak podstawowa część decyzji. Podkreślono w związku z tym, że obawy skarżącej, iż inwestor wystąpi o pozwolenie na budowę obiektu o powierzchni [...] m2 są całkowicie nieuzasadnione ponieważ z załącznika graficznego jednoznacznie wynika, że rozmiary planowanego budynku wynoszą [...] m x [...] m. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę a w związku z treścią odpowiedzi organu zarzuca, iż dane co do długości i szerokości budynku wynikają jedynie z wniosku inwestora, który nie stanowi integralnej części decyzji, zaś w samej decyzji nie określono takich parametrów budynku. Uczestnik postępowania J.C. oświadczył, iż obawy skarżącej są bezpodstawne oraz poinformował, że przedmiotowa inwestycja został już zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Z uwagi na charakter zarzutów postawionych przez skarżącą na wstępie należy wyjaśnić cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. I tak, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Zatem, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jednakże jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla wyłącznie pewne ramy postępowania, określa wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Jednak dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi konkretyzację tych warunków, które muszą mieścić się w ramach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, bowiem dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia; do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sąd po analizie akt sprawy, w tym akt administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy, o co wnioskowała strona skarżąca, podziela argumentację i stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, a także w odpowiedzi na skargę i stwierdza, iż brak jest podstaw prawnych do uznania, iż skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo, w tym zapisy § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W aktach administracyjnych, które Sąd przeanalizował, a z których o przeprowadzenie dowodu wnosiła strona skarżąca wynika, iż z obszaru analizowanego (karta 30c i 30m) wzięto 14 najbliższych w stosunku do działki inwestorów zabudowanych działek i wyliczono, że średnia powierzchnia zabudowy do powierzchni działek wynosi 15%. Sąd zauważa, iż organ I instancji wziął pod uwagę działki zabudowane budynkami wolnostojącymi, a więc takimi jaki planowali wybudować inwestorzy i tym właśnie kryterium uzasadnił wybór tych a nie innych działek. Nie uwzględniono zabudowy szeregowej i bliźniaczej, dla których z uwagi na małe rozmiary działek powierzchnia zabudowy byłaby średnio znacznie wyższa. Sąd nie dopatrzył się w związku z powyższym naruszenia przez organ administracji przepisów prawa. W ocenie Sądu zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia MI i żądanie obliczenia średniej powierzchni zabudowy na bazie tylko działek: nr [...], nr [...], nr [...], n [...], dla których średnia powierzchnia zabudowy wynosi w tej samej kolejności odpowiednio: 3%, 6%, 6%, 4% nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, na naruszenie którego wskazuje skarżąca, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Gdyby przyjąć rozumowanie i żądanie strony skarżącej to obszar analizowany musiałby być wyznaczony nie wokół działki, a jedynie po jej lewej stronie stojąc frontem do ulicy [...], bo tam są usytuowane działki o numerach [...], [...], [...] i [...], a co w konsekwencji oznaczałoby naruszenie zapisu § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. W związku z powyższym Sąd zauważa, iż to właśnie takie tj. postulowane przez stronę skarżącą obliczenie średniej powierzchni zabudowy stanowiłoby naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia MI właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a nie jedynie po jednej ze stron tej działki, jak chce strona skarżąca, tym bardziej, że planowa przez inwestorów budowa domu wolnostojącego odpowiada zarówno co do rodzaju jak i kontynuacji funkcji, zabudowie znajdującej się po obu stronach ich działki o nr [...] zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...], gdzie w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa domami wolnostojącymi. Ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Oznacza to, iż w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki - a to w niniejszej sprawie miało miejsce. Natomiast strona skarżąca postuluje uwzględnienie jedynie działek położonym w jednym kierunku obszaru analizowanego, co w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie prawnym. Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być także większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia MI. Na marginesie i niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż wyliczenie średniej powierzchni zabudowy jedynie w oparciu o żądane przez stronę skarżącą 4 ww. działki oznaczałoby w istocie brak możliwości posadowienia na działce o powierzchni ponad [...] m2 jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolnostojącego o wymiarach [...] m - [...] m, a co należałoby uznać w obowiązującym stanie prawnym oraz stanie faktycznym odnoszącym się do analizowanego obszaru, za okoliczność co najmniej niezrozumiałą. Sąd z uwagi na to, że zajmuje się jedynie kontrolą zgodności z prawem skarżonej decyzji okoliczności tej nie rozwija. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej, który w związku z treścią twierdzeń organu odwoławczego podnosił, iż dane co do długości i szerokości budynku wynikają jedynie z wniosku inwestora, który nie stanowi integralnej części decyzji, zaś w samej decyzji nie określono parametrów budynku, Sąd stwierdza, iż zgodnie z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki należy uznać za integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż są one wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę w takim samym stopniu, jak podstawowa część decyzji. Z załącznika graficznego jednoznacznie wynikało, iż rozmiary planowanego budynku to kwadrat o bokach [...] m x [...] m. Nie uprawnione jest zatem w ocenie Sądu twierdzenie strony skarżącej, iż w decyzji nie określono w ogóle parametrów budynku. Sąd w związku z prawidłowym ustaleniem, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu MI uznał, iż organy administracji miały uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonych decyzji. Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w tym § 5 rozporządzenia MI, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Sąd po analizie akt sprawy, w tym akt administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy, nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.