II SA/Gl 653/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W.T. i E.T. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Jak dokumentują to akt sprawy, J. S. i J. S. byli współwłaścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr [1] o pow. 771 m2, wpisanej do KW nr [...] SR Wydziału V Ksiąg Wieczystych w J.W drodze spadkobrania nieruchomość ta stała się własnością E. K. i P. K., co ujawniono w operacie ewidencji gruntów i budynków. W piśmie, które wpłynęło do Wydziału Geodezji i Kartografii UM w S. [...] r. właściciele działki podnieśli, że 84 m2 ich działki znajdują się aktualnie pod chodnikiem i jezdnią ulicy [...]. Zgodnie z dokumentami granica działki biegnie pod jezdnią, punkty graniczne zostały natomiast zniszczone przez położenie asfaltu. Poprzednicy prawni zostali zmuszeni do przesunięcia ogrodzenia, ale ich nie wywłaszczono. W piśmie zażądano od organu wskazania granic pod drogą, przesłania dokumentów, na podstawie których doszło do zmiany stanu posiadania sprzed roku [...]. W aktach znajduje się kopia pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...]r. skierowanego do J. S. i wzywającego go, w związku z przebudową ulicy [...], do przesunięcia parkanu od strony tej ulicy w kierunku budynku o 3,2 m. pod rygorem ukarania grzywną i skierowania sprawy do Kolegium. Na rozprawie w dniu [...]r. strony podały, że granice ich działki winny przebiegać zgodnie z mapą sporządzoną przez inż. R. K. z dnia [...] r., opisaną jako "plan sytuacyjny dwóch nieruchomości objętych wykazem hipotecznym liczba 4054 ks. gruntowej gminy J. ". Kopia tej mapy znajduje się w aktach. Strony zarzuciły, że stan granic wykazany w operacie nie jest zgodny z tym dokumentem i w związku z tym wniosły o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, odpowiadających danym wynikającym z tej mapy. W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii UM poinformował strony, że wskazana mapa nie spełnia rygorów, jakim muszą odpowiadać dokumenty stanowiące podstawę wpisu do ewidencji i nie może być podstawą zmiany. Wezwano strony do przedłożenia dokumentu odpowiadającego wymaganiom prawa. Strony nie uzupełniły wniosku, natomiast skierowały zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta do organu wyższego stopnia. Zażalenie zostało uznane za uzasadnione i postanowieniem z 7 stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wyznaczył organowi I instancji miesięczny termin na załatwienie sprawy. Decyzją z dnia [...]r. działający z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii odmówił dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na wniesieniu zmiany w zakresie granic i powierzchni dla działki o aktualnym nr [2] o pow. 0,0771 ha zapisanej w rejestrze gruntów pod pozycją nr [3] której właścicielami są E. K. i P. K. W podstawie prawnej podano przepis art. 33 ust. 1 i 3 i art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 pkt 2 , § 45 pkt 1, § 46 pkt 1, § 47 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że stan granic i powierzchni przedmiotowej nieruchomości został ujawniony w operacie na podstawie danych zawartych w operatach pomiarowych [...] oraz [...]. Kwestie zmian reguluje powołane wyżej rozporządzenie z 29 marca 2001 r. Zgodnie z jego § 36 przebieg granic w ewidencji wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m. in. w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości i przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast z § 61 i 62 wynika, że numerycznego opisu granic działki dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, a pole powierzchni oblicza na podstawie tych współrzędnych. Strona takiej dokumentacji nie złożyła, zatem brak podstaw do dokonania zmian danych w ewidencji. W odwołaniu od decyzji strony podały, że w roku 1966 została wykonana dokumentacja przez geodetę, obejmująca mapę i sprawozdanie techniczne, związane z rozgraniczeniem. Do PMRN w S. zostało także skierowany wniosek geodety o przyjęcie do zasobu operatu [...]. Z mapy wynika, że cześć działki aktualnie znajduje się pod istniejącą drogą. Mimo, że organ posiadał wskazany wyżej dokument, który powinien był zostać przyjęty do zasobu, to w roku [...] nie uwzględnił jej przy sporządzaniu mapy ewidencyjnej. Mapa ewidencyjna została wykonana źle, bo nie uwzględniała rzeczywistego przebiegu granicy, tylko przebieg ogrodzenia. Natomiast powierzchnia działki została przyjęta taka jak w księdze wieczystej. Zła mapa, przekazana do zasobu, była podstawą dalszych wadliwych czynności. W roku [...], przy podziale nieruchomości (wówczas liczącej 1381 m2) geodeta źle wykonał pracę, albowiem uwzględnił wadliwą mapę. Operat [...] budzi zastrzeżenia, geodeta przesunął na szkicu polowym granice ustaloną przez sąd, nie bilansują się także powierzchnie działek powstałych w wyniku podziału z powierzchnią działki dzielonej. Podniesiono nadto, że w istocie sprawa toczy się od roku 2005 i w zamiarze stron zmierza do tego, aby mapę ewidencyjną z roku [...] doprowadzić do zgodności z dokumentami z okresu przed rokiem [...]. Skoro mapa ta została wykonana na zlecenie organu, to nie można żądać od właścicieli, aby dokonywali poprawek. Organ winien także wskazać granice istniejące przed poszerzeniem drogi. Błędy popełnione przez urzędników winny zostać naprawione z urzędu. Żadna praca geodezyjna błędu nie usunie, albowiem w dokumentach działka nadal kończy się w drodze. Poddano w wątpliwość prawidłowość danych w ewidencji, skoro organ skorygował powierzchnię działki z 771 m2 na 736 m2 w okresie [...] r. Ponieważ części działki leży pod drogą gminną, to gmina jest zainteresowana w sprawie i w związku z tym zawnioskowano o wyłączenie od rozpoznania sprawy Prezydenta miasta S. W aktach znajduje się datowany na [...]r. wypis z rejestru gruntów dotyczący przedmiotowej działki, zgodnie z którym jej powierzchnia wynosi 0,0736 ha. Znajduje się też pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]r. odnoszące się m. in. do tej kwestii. W piśmie tym podano, że powierzchnia 0,0736 ha została wprowadzona błędnie w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji w okresie [...]r. W wyniku tej modernizacji zostały także zmienione numery działek. Geodeta przeprowadził jednak weryfikację danych przyjętych w procesie modernizacji i w jej wyniku przywrócił pierwotną powierzchnię, ustaloną w operacie [...], operat ewidencyjny jest zgodny z tą dokumentacją. Z pisma [...]lWINGiK z [...]r. wynika nadto, że na tym etapie postępowania, w związku z monitem skierowanym przez strony do Wojewody [...], organ dokonał analizy materiałów geodezyjnych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym: operatów pomiarowych [...] i [...]) i cenił, że stan ujawniony w operacie ewidencyjnym, dotyczący działki skarżących, jest zgodny z zasobem. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że przeprowadzone postępowanie jest konsekwencją wniosku złożonego przez strony ustnie do protokołu w dniu [...]r., dotyczącego dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z planem sytuacyjnym sporządzonym przez geodetę [...]r. W ocenie stron plan ten prawidłowo wykazuje przebieg granic ich działki. Zwrócono uwagę, że sprawa zmiany danych w ewidencji zaistniała na kanwie roszczeń stron o zwrot gruntu przy ul. [...] i zarzutu, że część ich działki znajduje się pod drogą. Wyjaśniając powody udzielonej odmowy organ II instancji powołał w szczególności § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokumentami uzasadniającymi wprowadzenie zmian są materiały wymienione w § 46 ust. 2 rozporządzenia: prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacje architektoniczno-budowlane, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Tylko udokumentowane zmiany mogą być ujawnione w ewidencji. Organ ma zatem uprawnienie do żądania przedłożenia przez strony dokumentacji uzasadniającej żądanie. Dokumentacja taka nie została jednak złożona a obecny stan ujawniony w ewidencji jest zgodny z opracowaniami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że stanowisko organów nie jest zasadne, a sprawa wymaga uwzględnienia okoliczności zaistniałych w latach 60-tych XX wieku. W roku [...] miał miejsce spór sąsiedzki między małżonkami S. i Z. M. Geodeta R. K. sporządził plan sytuacyjny dwóch nieruchomości z [...] r., na którym zaznaczył, że 84 m2 działki znajduje się pod drogą – ul. [...]. W dniu [...]r. ten sam geodeta sporządził szkic polowy i opisał w nim punkty graniczne, nie wykazując jednak punktu w ulicy. Spór nie został zakończony ugodą i sprawa rozgraniczenia podlegała rozpoznaniu przez sąd. W postępowaniu sądowym również została sporządzona mapa przez biegłego sądowego, który oparł się na tych samych materiałach źródłowych. Dokonując rozgraniczenia sąd w postanowieniu o sygn. II Ns 365/67 uznał, że wykazany w opracowaniach geodetów przebieg spornej granicy jest właściwy, albowiem pozwala na zachowanie przez działki powierzchni wykazanych w księgach wieczystych. Na tej podstawie skarżący uznali, że udokumentowany został fakt zajęcia pod drogę 84 m2 działki. W roku [...] została jednak wykonana mapa, zgłoszona do zasobu, zgodnie z którą granica działki przebiega poza drogą i ulicą. Podobny przebieg granicy działki z drogą wykazuje mapa z roku [...]. Pominięto zatem fakt, że w roku [...] doszło do poszerzenia drogi i zajęcia części działki bez wywłaszczenia. Poszerzając drogę w roku [...] nie zmieniono granic, co wykazały opracowania wykonane w roku [...] przez geodetę R. K. Działał on na zlecenie organu, zatem organ dysponował wykonanymi opracowaniami w roku [...], gdy sporządzano mapę ewidencyjną. Mimo tego mapę wykonano wadliwie. Nie poprawiono jej także po uzyskaniu uzasadnienia postanowienia sądu w roku [...]. Istnieje obecnie niezgodność między faktyczną wielkością nieruchomości, granicami wykazanymi na mapie ewidencyjnej (zgodnie z którą droga nie zajmuje części działki), danymi zawartymi w ewidencji gruntów i księdze wieczystej). Błąd powielono także wykonując mapę w roku [...]. Zarzucono, że organ bezpodstawnie uważa grunt pod drogą za stanowiący własność gminy. Nie jest także zasadne żądanie od stron wykonania opracowań geodezyjnych, celem dokonania zmian w ewidencji. Organy bezzasadnie odmawiają także uwzględnienia postanowienia sądu z roku [...] i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy I Ns 365/67 jako dokumentów mogących stanowić podstawę zmiany. W roku [...] doszło do podziału nieruchomości stanowiącej własność małżonków S. Geodeta dokonujący tego podziału przesunął granicę zatwierdzoną postanowieniem sądu w roku [...]. W efekcie doszło do poszerzenia działki na mapie, nie w rzeczywistości. Stało się tak, bo mapa znajdująca się w zasobach nie wykazywała faktu zajęcia części działki pod drogę. Aby zachować powierzchnię, geodeta przesunął granice wschodnią i zachodnią. Dopóki zatem fakt zajęcia części działki pod drogę nie zostanie ujawniony, to wszelkie nowe opracowania geodezyjne będą powielały błąd, gdyż geodeta zobowiązany jest uwzględniać państwowy zasób geodezyjny. Skoro do tej pory nie poprawiono mapy ewidencyjnej, to organ winien zrobić to teraz. W roku [...], przy poszerzaniu drogi, zniszczono punkty graniczne. Granica dotyczy także działki gminnej, zatem to organ winien z urzędu wskazać punkty graniczne i uaktualnić dokumenty w zasobie. Zarzucono także, że sprawę rozstrzygał organ, który jest stroną w sprawie i powinien podlegać wyłączeniu. Podkreślono w końcu, że celem skarżących jest odzyskanie części ich nieruchomości a nie dokonywanie zmian, dla których wymagane są pomiary geodezyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że argumenty i zarzuty stron nie odnoszą się do sprawy dokonania zmian w operacie ewidencyjnym, lecz de facto są związane z roszczeniami wywodzonymi z zarzutu zajęcia części działki pod drogę. Na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. skarżąca podała, że celem zgłaszanych żądań jest, aby mapy ewidencyjne prawidłowo wykazywały granice działki, która w części zajęta jest pod drogę. Według aktualnych map, za granicę działki przyjęto ogrodzenie, nie uwzględniając fragmentu zajętego pod drogę. Skarżąca złożyła do akt kopię pisma z dnia [...]r. Wydziału Infrastruktury [...]Urzędu Wojewódzkiego w K. Podano w nim, że działka nr [4] o pow. 1381 m2, położona przy ul. [...] w roku [...] uległa podziałowi na działki nr [1] o pow. 771 m2 oraz nr [5] o pow. 610 m2. W trakcie czynności geodeta K. D. dokonał wznowienia granic zewnętrznych nieruchomości, co dokumentuje protokół graniczny z [...]r. Został on podpisany przez ówczesnych właścicieli J. i J.S. . W protokole opisano m. in. przebieg granicy działki z ulica [...]: "z ulicą [...], Skarb Państwa, MZUiM w S., parcela [6], przez połączenie ze sobą punktów 1-2, licem muru fundamentowego ogrodzenia z prętów żelaznych". Powierzchnie obu wydzielonych działek obliczono w arkuszu pomiarowym ze współrzędnych punktów pomiarowych. W oparciu o te dane w piśmie stwierdzono, że żadna cześć działki nr [1] nie jest zajęta pod ulicę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Nie jest zasadny zarzut skarżących, że w przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji podlegał wyłączeniu ze względu na to, że sprawa dotyczy interesu prawnego gminy. Interes prawny wyznaczany jest przepisami regulującymi prawa i obowiązki podmiotów w zakresie określonym przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie dotyczyło wniosku właścicieli działki o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni i granic ich działki. Dołączony plan z roku [...] ujawniał przebieg granicy od pkt 1-6 spornej granicy między działką małżonków S. a działką Z. M.i w żadnym zakresie nie dotyczył przebiegu granicy z działką gminną. Nie można uznać, że prowadzone postępowanie dotyczące działki skarżących dotyczyło interesu prawnego gminy. Oceniając merytoryczną prawidłowość wydanych w sprawie decyzji odmownych Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa. Skarżący kwestionują dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczące granic ich działki. Zarzucają, że granice te winny przebiegać zgodnie z danymi wynikającymi z "planu sytuacyjnego" z roku [...], sporządzonego przez geodetę. Niezależnie od pozostałych kwestii, w tym wartości dowodowej przedłożonego planu, należy zauważyć i zwrócić skarżącym uwagę, że plan ten co najwyżej dotyczy przebiegu granicy z jedną działką sąsiednią i nie jest nią działka drogowa, lecz działka stanowiąca ówcześnie własność Z. M. . Żadne inne granice z tej mapy nie wynikają i wynikać nie mogą. Z materiału sprawy wynika, że aktualnie dane dotyczące działki skarżących ujawnione w ewidencji bazują na dokumentach znajdujących się operacie, w szczególności na opracowaniach geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, [...] i [...] . Operat [...] opisuje granice zewnętrzne ówczesnych parcel nr [7] (należącej do małżonków S.) i [8] oraz granicę sporną między nimi, był on wykorzystany w postępowaniu sądowym C.II.Ns 365/67. W roku [...] została założona ewidencja gruntów, w wyniku czego parcela nr [7] otrzymała nr [4] a parcela nr [8] - nr [9]. Operat [...] został sporządzony przez K. D. w roku [...] w związku z podziałem działki nr [4]. W toku tego postępowania ustalono zewnętrzne granice działki, protokół graniczny został podpisany przez ówczesnych właścicieli działki. Plan sytuacyjny, na który powołują się skarżący pochodzi z okresu wcześniejszego, sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków. Powstaje wobec powyższego pytanie, na podstawie jakich dokumentów można dokonać zmiany aktualnie ujawnionych w ewidencji danych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dokument mający w zamiarze skarżących doprowadzić do zmian w operacie ewidencji w zakresie granic działki nie może stanowić podstawy do żądanej modyfikacji danych. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), dane dotyczące gruntów, ujawniane w ewidencji, dotyczą położenia gruntów, ich granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeśli zostały założone, a także właścicieli tych gruntów. Właściciele gruntów są zobowiązani zgłaszać właściwemu organowi wszelkie zmiany danych objętych ewidencją, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Oznacza to, że obowiązek ten związany jest modyfikacją stanu utrwalonego w ewidencji, która wynika z jakichś nowych, zaistniałych okoliczności. Osoby zgłaszające zmiany są obowiązane je udokumentować. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy, na żądanie starosty osoba zgłaszająca zmiany danych w ewidencji jest obowiązana dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. Z dokumentów tych winny wynikać żądane zmiany. Moc dowodowa dokumentów zależy od ich rodzaju. Zgodnie z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do baz danych, przy czym odpowiednie zastosowanie znajduje przepis § 35 rozporządzenia, dotyczący danych źródłowych dla założenia ewidencji. Oznacza to, że zgodnie z § 35 rozporządzenia, dokumentującymi zmiany są materiały wymienione w tym przepisie: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyniki pomiarów fotogrametrycznych, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Przedłożony przez skarżących plan sytuacyjny można zakwalifikować do kategorii "dokumentów przedłożonych przez zainteresowane osoby", innych niż pozostałe materiały i dokumenty wymienione w tym przepisie. Jako materiał dowodowy plan ten podlegał ocenie organu z punktu widzenia dopuszczalności zweryfikowania danych ewidencji zgodnie z jego treścią. W przekonaniu Sądu organy obu instancji zasadnie odmówiły uznania złożonego planu jako dokumentu mogącego zweryfikować dane z przyjętych do zasobu operatów geodezyjnych, które są podstawą aktualnie ujawnionych w ewidencji danych dotyczących działki skarżących. Złożony plan sytuacyjny pochodzi z okresu przed założeniem ewidencji gruntów i sprzed opracowania operatu związanego z podziałem działki nr [4], w wyniku którego powstała działka [1]. Późniejsze opracowania, opisujące w szczególności przebieg granic zewnętrznych działki, były zaakceptowane przez ówczesnych właścicieli. Złożony plan sytuacyjny był natomiast wykonany na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, które jednak nie zostało przeprowadzone na jego podstawie. W efekcie plan ten nie może modyfikować danych wynikających z późniejszych opracowań przyjętych do zasobu geodezyjnego a organy prawidłowo uznały, że nie może stanowić podstawy do zmiany danych dotyczących przebiegu granicy z działką drogową, której zresztą nie opisuje. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.