II SA/Gl 655/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku J. i B. C. z dnia (...) r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji "nadbudowa istniejącego budynku gospodarczo-garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe", Starosta Powiatu w Z. decyzją nr (...) z dnia (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji- tj. na nadbudowę części istniejącego budynku gospodarczo- garażowego oraz częściowej zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne na działce (...) położonej przy ulicy (...) w P. W podstawie prawnej decyzji podał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w uzasadnieniu stwierdził, iż przedmiotowa decyzja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., projekt uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie, a inwestorzy posiadają tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec wniesionego przez J. G. odwołania, w którym wyraziła ona brak zgody na opisaną powyżej nadbudowę istniejącego budynku gospodarczo- garażowego oraz dodała, że przedmiotowy budynek wskazany do nadbudowy prawdopodobnie jest samowolą budowlaną i narusza granicę z jej działką, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że powodem uchylenia kwestionowanej decyzji jest naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Wskazał, że decyzja Starosty (...) wydana została przede wszystkim z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. obowiązku powiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich stron postępowania, ustalonych w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sposób rażący naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na brak w aktach sprawy dowodu potwierdzającego powiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku B. i J. C., J. G. pozbawiona została możliwości udziału w toczącym się postępowaniu i nie mogła przedstawić swego stanowiska w sprawie. Przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego stanowi dla organów administracji publicznej bezwzględny obowiązek. Z kolei z treści art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, okoliczności faktyczne ustalone na ich podstawie nie mogą być uznane za udowodnione. Nie mogąc samodzielnie dokonać niezbędnych ustaleń, organ odwoławczy zmuszony był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia niezbędnego postępowania w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał zagadnienia do wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia. Prowadząc ponowne postępowanie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia (...) nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez przedłożenie wskazanych dokumentów, a pismem z dnia (...) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie złożonego wniosku w sprawie wydania pozwolenia na nadbudowę. Pismem z dnia (...) J. G. poinformowała organ pierwszej instancji, iż nie wyraża zgody na warunki zabudowy zgłoszonej inwestycji. Wyjaśniła, że istniejący i przewidziany do nadbudowy budynek miał być pierwotnie tylko ogrodzeniem i prawdopodobnie jest samowolą budowlaną. Nadto wskazała, że budynek ten znajduje się w granicy z jej działką, a częściowo, "jednym winklem", usytuowany na jej posesji i nie życzy sobie by okna drzwi, balkony czy tarasy skierowane był w stronę jej działki. Decyzją nr (...) z dnia (...) Starosta (...), przywołując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odmówił B. i J. C. pozwolenia na nadbudowę części istniejącego budynku gospodarczo-garażowego wraz z częściową zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe, na działce nr (...) położonej przy ulicy (...) w (...), gmina O. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ stwierdził, iż jedna ze stron postępowania – J. G. wniosła zastrzeżenia w formie sprzeciwu do przedstawionego projektu nadbudowy, podnosząc, iż przeznaczony do nadbudowy budynek znajduje się częściowo na, należącej do niej, działce nr (...), a zatem roboty dotyczące nadbudowy wiązać się będą z wejściem na teren tej działki sąsiedniej. W związku z powyższym organ uznał, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki (...), a wobec tego należało orzec jak na wstępie. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i J. C. Podnieśli, iż jako główny powód odmowy organ podał fakt częściowego usytuowania planowanego do zabudowy obiektu na działce nr (...), jednocześnie oświadczając, że gotowi są przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a ich działką nr (...). Dodali także, iż projektowaną nadbudowę można wykonać wyłącznie na gruncie do nich należącym, podnosząc dodatkowo fakt wybudowania istniejącego budynku gospodarczo- garażowego na podstawie uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę. Ponadto wyjaśnili, iż nie planują żadnych otworów czy okapów od strony granicy z działką (...). Rozpatrując złożone odwołanie, Wojewoda (...), przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Starosty (...) w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż po analizie akt sprawy oraz całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji nie dołożył należytej staranności dla jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego pozwolenia na budowę może być wydane temu, kto złożył odpowiedni wniosek oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w myśl art. 35 ust. 1 tej ustawy przed wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ewentualnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki z odrębnymi przepisami, w tym z przepisami techniczno- budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego wraz z posiadaniem niezbędnych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Z akt sprawy wynika, że planowany do nadbudowy budynek gospodarczo-garażowy (a właściwie jego południowo- zachodni narożnik) częściowo zlokalizowany jest na działce (...), stanowiącej własność J. G. Projektowana nadbudowa części tego budynku zlokalizowana jest w granicy działki inwestora – tj. działki (...). Ustalono także, że Gmina O. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr XXXIX/338/2005 z dnia 28 listopada 2005 r. Ze sporządzonego, przez Burmistrza Miasta i Gminy O., dla potrzeb sprawy wypisu tego planu wynika, że planowana nadbudowa została zaprojektowana w obszarze oznaczonym symbolem H14MNR- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, w strefie ochrony konserwatorskiej "B1"- tj. ochrony zespołu Zamku, w której realizacja nowej zabudowy – zgodnie z regionalnym charakterem- następuje wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem służb ochrony zabytków, po uzgodnieniu ze (...) Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Powyższy wymóg nie został dostrzeżony przez organ pierwszej instancji, w związku z czym naruszony został art. 106 §1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Za istotne niedopatrzenie złożonego projektu uznał także organ odwoławczy brak rysunku z konstrukcyjnym rozwiązaniem posadowienia ściany zewnętrznej nośnej poddasza, usytuowanej od strony działki nr (...). W związku z powyższym przedłożony projekt nie spełnia, w ocenie organu odwoławczego, wymogu § 12 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którym istnieje konieczność przestawienia w części rysunkowej rozwiązań budowlano- konstrukcyjnych obiektu budowlanego, w tym przypadku rozwiązania problemu powiązania istniejącego budynku gospodarczo-garażowego z projektowaną nadbudową, czyli połączenia stropu istniejącego budynku z planowaną ścianą zewnętrzną poddasza. Odnosząc się do zarzutów J. G. organ odwoławczy wyjaśnił, iż projekt planowanej nadbudowy od strony jej działki nie przewiduje otworów okiennych, drzwiowych, okapów, tarasów czy balkonów, a dołączona przez inwestorów decyzja o pozwoleniu na budowę (Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia (...)) dowodzi, iż budynek ten nie powstał w warunkach samowoli budowlanej Natomiast rozstrzygnięcie sporu w kwestii usytuowania istniejącego budynku w granicach jej działki możliwe jest w odrębnym postępowaniu. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że dla wyjaśnienia podniesionych wątpliwości niezbędne jest orzeczenie jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła J. G. Kwestionując decyzję Wojewody (...), podniosła, że nie wyraża zgody na jakąkolwiek budowę w granicy ze swoją działką. Powtórzyła, że pierwotnie istniejący budynek gospodarczo- garażowy miał być jedynie murem ogrodzeniowym. Dodała, że nie dostała żadnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zezwalającej na jego budowę. Podtrzymała swoje stanowisko w zakresie braku zgody na budowę przedmiotowego budynku na jej działce, czy przy wykorzystaniu jej działki, gdyż w jej ocenie, nie jest możliwe takie budowanie planowanego obiektu, by nie było konieczne wejście na jej działkę. Nie wyraziła zgody na przedmiotową nadbudowę, podkreślając w pierwszej kolejności potrzebę uregulowania kwestii granicy między działkami. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, podkreślając, że ściana od strony jej działki jest ścianą nośną i stąd sąsiedzi nie są w stanie tak dokonać nadbudowy, aby nie wkraczała ona w granicę jej działki. Dlatego też nie wyraża ona zgody na żadną nadbudowę, podkreślając, że nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na budowę mającego zostać nadbudowanym budynku gospodarczo- garażowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Także w ocenie składu orzekającego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...) (pkt 1), kompletność projektu budowanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia(...) (pkt 3). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę (ust.3 ). W rozpatrywanej sprawie w trakcie postępowania odwoławczego stwierdzono braki przedłożonego w sprawie projektu budowlanego. Mianowicie organ pierwszej instancji dokonując sprawdzenia zgodności projektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, pominął wynikający z tego planu obowiązek uzgodnienia go ze (...) Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a to z uwagi na fakt położenia projektowanej nadbudowy w obszarze oznaczonym symbolem H14MNR, w strefie ochrony konserwatorskiej "B1" – tj. ochrony zespołu Zamku. Zgodnie z zapisem tego planu na terenie tym obowiązuje zasada realizacji nowej zabudowy zgodnie z tradycyjnym regionalnym charakterem wyłącznie ze szczególnymi wytycznymi konserwatorskimi, pod nadzorem służb ochrony zabytków, po jej wcześniejszym uzgodnieniu ze wskazanym powyżej organem. Natomiast w przedłożonych w sprawie i zatwierdzonych decyzją przez organ pierwszej instancji dokumentach brak było wyżej wskazanego uzgodnienia. Nadto dokonując sprawdzenia przedłożonego w sprawie projektu budowlanego organ odwoławczy zasadnie doszedł do wniosku, iż nie jest on kompletny, gdyż nie zawiera rozwiązania konstrukcyjnego posadowienia ściany zewnętrznej nośnej poddasza, usytuowanej od strony działki nr (...) należącej do skarżącej. Stąd też z uwagi na powyższy brak, nie ma na obecnym etapie możliwości odniesienia się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą, iż takie dokonanie przedmiotowej planowanej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczo- garażowego, by nie wchodziła ona w teren działki do niej należącej, na co nie wyraża zgody, jest ogóle możliwa. W rozpoznawanej sprawie trzeba zatem podzielić twierdzenia organu odwoławczego, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący przez organ pierwszej instancji rozważona, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia i zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Bezspornym w sprawie pozostaje, że uczestnicy postępowania inwestorzy B. i J. C., składając wniosek o wydanie pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku gospodarczo- garażowego, przedłożyli dowód w postaci decyzji Urzędu Rejonowego w Z. nr (...) z dnia (...), potwierdzającej legalność tego budynku. Nie można jednak także zaprzeczyć, że złożony w sprawie projekt przedmiotowej dobudowy nie został, pomimo obowiązku wynikającego z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgodniony ze (...) Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a także iż nie zawiera wymienionego powyżej rozwiązania konstrukcyjnego, czym niewątpliwie narusza § 12 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zasadnie podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło ono być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem, a tym samym skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.