II SA/Gl 655/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), nakazał J. S. rozbiórkę tarasu w konstrukcji drewnianej, przeznaczonego na ogródek letni, zlokalizowanego na działce nr 1położonej przy ul. [...] w U. Odwołanie od ww. decyzji datowane na dzień 2 marca 2016 r. złożył J. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b. Zawnioskowano o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie jw. W uzasadnieniu m. in. podano, że rozstrzygnięcie zostało doręczone J. S. w dniu 20 lutego 2016 r. Odwołanie zostało nadane w dniu 3 marca 2016 r. (numer przesyłki [...]). Jak wynika z adnotacji na kopercie, w której nadano środek zaskarżenia oraz z informacji znajdujących się na stronie internetowej Poczty Polskiej S.A. "Śledzenie przesyłek - Tracking", przedmiotową przesyłkę nadano w dniu 3 marca 2016 r. omyłkowo na adres Skarżącego zamiast na adres organu. W dniu 7 marca 2016 r. awizowano ją pierwszy raz, a w dniu 14 marca 2016 r. awizowano drugi raz. Odwołanie odebrano w dniu 21 marca 2016 r. w placówce poczty (Urząd Pocztowy U. k. C.) i w tym samym dniu, tj. 21 marca 2016 r. nadano ją prawidłowo, na adres PINB w C., który odebrał odwołanie w dniu 23 marca 2016 r. Zatem prawidłowe nadanie przesyłki na adres PINB nastąpiło dopiero w dniu 21 marca 2016 r. i w tej dacie, uznać należy, nastąpiło skuteczne złożenie odwołania od decyzji nr [...]. Z kolei termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 marca (sobota) 2016 r., a jako że jest to dzień uznawany za wolny od pracy, podobnie jak niedziela, to finalnie termin upływał w poniedziałek 7 marca 2016 r. Ponadto Skarżący nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności, co stanowi przesłankę do zastosowania przez WINB art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. S. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podał m. in., że odwołanie zostało wysłane listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej dnia 3 marca 2016r. (wysłane w terminie). Przekazał dowód nadania przesyłki z datą 3 marca 2016 r. i na jej dalsze losy nie miał żadnego wpływu. To że przesyłka nie została przez Pocztę Polską dostarczona w terminie, nie może skutkować stwierdzeniem uchybienia terminu odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać należy, że na kopercie, w której nadano odwołanie, adresat umieszczony został w górnym lewym rogu, a nadawca w prawym dolnym rogu. Ten nietypowy układ zapewne skutkował wadliwym doręczeniem przez Pocztę Polską przesyłki nie do PINB, a do J. S. na adres w U. (przesyłkę nadano w R. w dniu 3 marca 2016 r., a więc w terminie do wniesienia odwołania). Organ przemilcza jednak całkowicie, że na kopercie nadania odwołania wyraźnie jest wpisane, że PINB jest adresatem przesyłki, a J. S. nadawcą, do którego – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – potwierdzenie odbioru miało być zwrócone. Miał organ taką możliwość, by dla rozwiania wątpliwości zwrócić się dodatkowo o potwierdzenie nadania przesyłki poleconej i ustalić, w jaki sposób określono tam adresata i nadawcę, czego nie uczyniono. Dopiero po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dołączona została do akt kopia potwierdzenia nadania przesyłki poleconej, wydanego w placówce pocztowej w R. w dniu 3 marca 2016 r., gdzie wskazane jest wyraźnie, że nadawcą jest J. S, a adresatem PINB. Organ tego istotnego dokumentu przed wydaniem rozstrzygnięcia nie uzyskał, przez co jego postepowanie dowodowe, było wadliwe. To, że Poczta Polska, pomimo tak wyraźnego określenia nadawcy i adresata przesłała odwołanie J. S. na adres w U., a nie organowi, nie może obciążać skarżącego osobiście. Przesyłka o tym samym numerze została następnie skierowana w dniu 21 marca 2016 r. na prawidłowy adres PINB i nie było żadnych przeszkód w doręczeniu. Należy więc uznać, że odwołanie zostało złożone terminowo. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 134 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, rozpoznając odwołanie merytorycznie. Sąd nie rozpoznaje tu jednak kwestii zasadności decyzji PINB, czyli decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem w pierwszej kolejności odwołanie powinno zostać rozpoznane przez WINB. Dopiero po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy będzie możliwa ocena merytoryczna rozstrzygnięcia z [...] r. Sąd nie może bowiem dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.