II SA/Gl 656/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. Nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W wyniku pisma Wójta Gminy B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie legalności budynków znajdujących się na działce nr [...] w B.. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] 2003 r. ustalono, że na wspomnianej parceli znajdują się dwa obiekty typu letniskowego, przy czym jednym z nich jest [...] postawiony na betonowych kostkach wykonany w 1989 r. oraz zadaszenie drewniane wykonane w 2003 r. Inwestorem tych obiektów jest A. P., natomiast właścicielem przedmiotowej działki pozostaje J. M.. Analiza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykazała, że według planu z 1984 r. – przedmiotowa działka objęta jest jednostką planu A 278 WZ – co stanowi gospodarka zaopatrzenia w wodę – projektowane ujęcie wodne na potoku [...]. Strefa ochronna, natomiast według planu z 1993 r. – była to jednostka TKC – tereny krajobrazu chronionego, obejmujące doliny rzek, strumieni, zadrzewień i skarp o szczególnych walorach krajobrazowych, gdzie zabrania się wprowadzania obiektów kubaturowych. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. P. wykonać rozbiórkę postawionego samowolnie w 1989 r. "[...]" przebudowywanego i rozbudowywanego w 2003 r. o drewniany taras i zadaszenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazane budowle powstały w warunkach samowoli budowlanej. Po analizie obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego należy zaś stwierdzić, że zabudowa przedmiotowej działki jest niezgodna z zapisami tych planów. Dlatego też zgodnie z powołanymi powyżej przepisami należało orzec o rozbiórce. Rozpatrując wniesione odwołanie zainteresowanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., opierając się na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący zasad dopuszczalności inwestowania na przedmiotowym terenie, jak również nie ustaliło jakie są zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku ustosunkowania się do podniesionych wątpliwości niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w tym zakresie i dlatego orzeczono jak na wstępie. Ponowne postępowanie uzupełniono o informację dotyczącą obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] r. i wówczas na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. ponownie nakazał A. P. wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanych budowli na działce nr [...] w B., a mianowicie budynku drewnianego postawionego w 1989 r. oraz tarasu drewnianego i zadaszenia wymienionego budynku wybudowanych w 2003 r. W podstawie prawnej powołał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz art. 48 ust. 1 tej ostatniej ustawy. W motywach uzasadnienia podkreślił, że wobec sprzeczności przedmiotowej zabudowy z zapisami wszystkich planów, zarówno z 1984 r. jak i z 1993 r. oraz obecnie obowiązującego planu z 2004 r. nie można doprowadzić do legalizacji budynku wybudowanego z 1989 r. Legalizacja obiektu w świetle obowiązującego planu wiązałaby się jedynie z adaptacją na cele mieszkaniowe, co powoduje zmianę sposobu użytkowania. W ocenie organu jest ona niemożliwa, gdyż obecny obiekt ma charakter tymczasowy i nie odpowiada warunkom technicznym, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Dlatego też orzeczono jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł zainteresowany A. P.. Kwestionując uznanie "[...]" za budynek, podniósł, że na jego postawienie nie było potrzebne pozwolenie na budowę. Nadto dodał, że nie może się zgodzić z twierdzeniem, że występuje sprzeczność tej lokalizacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że jeżeli miejscowy plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to nie można odmawiać wykorzystania tego terenu na postawienie obiektu służącego do czasowego pobytu ludzi. Wskazał także na społeczny aspekt tej sprawy, podnosząc, że wymieniony obiekt stanowi praktycznie "jedyną możliwość letniego wypoczynku jego rodziny". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wraz z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po przedstawieniu ustalonego stanu faktycznego, organ wyjaśnił, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy przyznać, że żaden z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie przewiduje możliwości zabudowy letniskowej. Analizując poszczególne plany stwierdził, że plan z 1984 r. wprowadzał obligatoryjny zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w obrębie przewidywanego ujęcia wody, kolejny plan z 1993 r. dopuszczał sporadyczną lokalizację obiektów turystycznych, usługowych i mieszkaniowych za wartość nadrzędną uznając konieczność ochrony przyrody, natomiast obowiązujący plan z 2004 r. przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zatem żaden z wymienionych planów nie ujmuje zabudowy letniskowej jako zjawiska mogącego współistnieć na tym terenie. W odpowiedzi na zarzut odwołującego się, że przedmiotowy obiekt letniskowy nie wymagał pozwolenia na budowę, wyjaśnił, że według obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego z 1974 r. – art. 2 ust. 1 – do obiektów budowlanych zaliczone zostały zarówno stałe jak i tymczasowe budynki oraz stałe i tymczasowe budowle, które według rozporządzenia z 1975 r. wymagają uzyskania pozwolenia na ich budowę. Podobny obowiązek wynika także z obowiązującego prawa budowlanego z 1994 r. Dlatego też wobec stwierdzonej samowoli budowlanej przy jednoczesnym braku zgodności tej inwestycji z zapisami kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sytuacja odpowiada dyspozycji wymienionych w podstawie prawnej artykułom art.48 prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 37 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r. ) i zasadnie została orzeczona rozbiórka. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że analiza obowiązujących planów wskazuje na ewolucję zawartych w nich zapisów w kierunku przeznaczenia wskazanych terenów pod zabudowę, ostatni plan z 2004 r. obejmuje bowiem jego działkę jednostką 5 ME. 47, która oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. Zatem analiza tych planów wskazuje na odchodzenie od ochrony wodnej i krajobrazowej działki, na której postawiony jest przedmiotowy budynek i obecnie przeznaczona jest pod zabudowę. W jego odczuciu kierunek dokonanych zmian nie może pozostać bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Budynek został postawiony i jest użytkowany jako rekreacyjny, a wkomponowany w krajobraz nigdy nie miał negatywnego wpływu na środowisko. Natomiast obecnie, kiedy dopuszczona została zabudowa jednorodzinna nie ma w ogóle przesłanek wykluczających jego dalsze istnienie. Zwrócił ponadto uwagę, że przedmiotowy budynek posadowiony został na działce niewielkiej, o zróżnicowanej konfiguracji terenu – silnym nachyleniu ku rzece, a także z miejscami podmokłymi i nie można go przeznaczyć pod zabudowę jednorodzinną. Natomiast do dnia obecnego znajdują się tam budynki sezonowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że poprzednie plany nie przewidywały zabudowy tego terenu, natomiast obecnie obowiązujący plan dopuszcza zabudowę jednorodzinną. W tych warunkach nie może być przeprowadzona legalizacja samowolnie postawionych obiektów na działce skarżącego. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. skarżący podtrzymując zarzuty wskazane w skardze, wyjaśnił, że budynek i jego zadaszenie wykonane zostały w 1989 r., natomiast w 2003 r. wymienił jedynie pokrycie dachowe nad tarasem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do przestrzegania przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie więc do zapisu art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien działać na podstawie przepisów prawa, po myśli art. 7 tegoż Kodeksu w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a według art. 9 – organy administracyjne obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie uruchomione zostało w wyniku pisma Wójta Gminy B., który wystąpił o przeprowadzenie kontroli legalności budynków znajdujących się na działce [...], położonej w B., przy ulicy [...]. Organ nadzoru budowlanego przeprowadzając kontrolę wskazanej w wymienionym piśmie posesji ustalił, że na przedmiotowej działce w 1989 r. postawiony został na kostkach betonowych tzw. "[...]" o wymiarach [...] x [...] m, nad którym w roku 2003 wykonane zostało zadaszenie drewniane o wymiarach [...] m x [...] m. Na wykonane prace nie zostało okazane pozwolenie na budowę, zatem wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku przeprowadzonego postępowania w myśl art. 37 "starego" prawa budowlanego, organy ustaliły, że teren na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie jest przeznaczony pod zabudowę ( plan z 1984 r.) a według następnych planów jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę – plan 1993 r. – możliwość sporadycznej lokalizacji obiektów turystycznych, usługowych czy mieszkaniowych a według planu z 2003 r. – możliwość zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. W takiej sytuacji zgodnie zatem z zapisem art. 37 ust. 1 pkt 1 właściwy organ zobowiązany był do orzeczenia rozbiórki. Należy jednak podkreślić, że powyższa decyzja powinna być poprzedzona odpowiednim postępowaniem, które w sposób jednoznaczny i wyłączający wszelkie wątpliwości dokona interpretacji zapisów wskazanych planów. W opinii składu sądzącego, postępowania takiego nie przeprowadziły orzekające w rozpatrywanej sprawie organy. Tylko pierwszy z wymienionych planów wyraźnie i jednoznacznie nie dopuszczał na wskazanym terenie żadnej zabudowy. Kolejne plany nie były już tak jednoznaczne w swoich zapisach. Plan z 1993 r. dopuszczał "możliwość lokalizacji obiektów turystycznych oraz usługowych i mieszkaniowych ( sporadycznie)", natomiast obecnie obowiązujący plan miejscowego zagospodarowania – przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. Wobec braku w przedłożonych aktach dokładnych wypisów ze wskazanych planów, a zwłaszcza z planu obecnie obowiązującego, opinie i oceny organów administracyjnych wymykają się spod kontroli sądu. Wydaje się jednak, że analiza dokonana przez organy jest zbyt pobieżna a przyjęte stanowisko praktycznie nieuzasadnione. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący dlaczego zabudowa przedmiotowej działki pozostaje w sprzeczności z planem z roku 1993, który dopuszczał przecież sporadyczną zabudowę mieszkaniową oprócz "terenów fizjograficznie nieprzydatnych", nie wykazały także dlaczego według aktualnie obowiązującego planu, który dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę rekreacyjną uznaje się za niezgodną z zapisem tego planu. Na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych należy podkreślić, że twierdzenia orzekających w sprawie organów są arbitralne, nie zostały bowiem poparte żadnymi ustaleniami oraz nie zostały w sposób wystarczający i jednoznaczny uzasadnione. Dla właściwej oceny sprawy niezbędne byłoby pełne przytoczenie właściwych zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy B. i dokładne ich rozważenie i przeanalizowanie. Należy jednak wskazać, że powyższe wskazania dotyczą jedynie budowy drewnianego budynku typu "[...]", dokonanej w 1989 r. Nie można ich natomiast odnieść do budowy tarasu i zadaszenia drewnianego – w 2003 r. Do tej bowiem budowli należy zastosować przepisy prawa budowlanego z 1994 r. w obowiązującym brzmieniu. Przewidują one w przypadku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 ust. 2 i art. 49 wskazanej powyżej ustawy. Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uzupełnią postępowanie we wskazanym kierunku, w oparciu o dokładną analizę zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając sytuację faktyczną i prawną i podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.