II SA/Gl 656/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Ref. staż. Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w użytkowanym obiekcie budowlanym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. jako administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S., do przeprowadzenia kontroli tego budynku w trybie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), z przedstawieniem ekspertyzy stanu technicznego tego budynku i ekspertyzy mykologicznej zagrzybionych jego pomieszczeń. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Po wykonaniu i przedstawieniu tych ekspertyz oraz protokołów badań instalacji elektrycznej, piorunochronnej, gazowej oraz przewodów kominowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 i 108 kpa nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. jako administratorowi w/w budynku mieszkalnego, doprowadzić ten budynek do właściwego stanu technicznego przez wykonanie robót wskazanych szczegółowo w powołanych w tej decyzji: ekspertyzie technicznej stanu technicznego budynku opracowanej w [...] r., orzeczeniu mykologicznym opracowanym w [...] r., protokole badań ochrony przeciwpożarowej obwodów elektrycznych, protokole badań urządzenia piorunochronnego oraz w protokole z przeglądu instalacji gazowej. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podał, że kontrola stanu technicznego budynku została przeprowadzona w dniu [...] r. w następstwie wniosku lokatorów tego budynku. W jej trakcie ustalono, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Na jego ścianach szczytowych uwidoczniły się liczne pęknięcia i zarysowania. Stwierdzono zniszczone pokrycie dachowe, rozsypujące się kominy, nieszczelne izolacje przeciwwodne kondygnacji podziemnej oraz zagrzybienie ścian ostatniej kondygnacji. Stwierdzony stan budynku stwarza zagrożenie dla jego mieszkańców. Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów administratorem budynku jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Przedstawione przez tę Dyrekcję dokumenty, sporządzone zgodnie z w/w decyzją PINB w C. z dnia [...] r., potwierdziły zły stan techniczny budynku ujawniony podczas kontroli w dniu [...] r. W tej zaś sytuacji zasadne było zdaniem organu I instancji nałożenie na administratora na podstawie art. 66 ust. 1 pk1 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na potrzeby ochrony zdrowia lub życia ludzkiego. W odwołaniu od tej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad Oddział w K. wniosła o jej uchylenie i umorzenie w stosunku do niej postępowania administracyjnego jako prowadzonego w stosunku do podmiotu, który nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa oraz o zawieszenie nadanego decyzją organu natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając to żądanie odwołująca się Dyrekcja zarzuciła, że wbrew stanowisku zawartemu w decyzji nie jest ona administratorem objętego postępowaniem budynku stanowiącego własność Gminy S. To ta Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego powołana do administrowania mieniem gminnym powinna być adresatem decyzji, chociaż uporczywie uchyla się od podjęcia obowiązków administratora. Odwołująca się sprawuje tę administrację ze względów "czysto ludzkich", na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia w rozumieniu kodeksu cywilnego. Nałożone na nią obowiązki nie mogą być wykonane bez naruszenia ustawy o finansach publicznych, która nie zezwala jej na planowanie i czynienie wydatków na remont budynku komunalnego. Nie mając środków na ten cel nie może wdrożyć procedury przetargowej celem wyłonienia wykonawcy określonych w decyzji robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 108 kpa oraz w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie w zakresie wskazania odwołującej się Dyrekcji jako adresata obowiązków powołał się na uzasadnienie swojej wcześniejszej w/w decyzji z dnia [...]r. nr [...]. Zaakcentował, że z materiału sprawy nie wynika aby zarząd budynkiem sprawowała kiedykolwiek Gmina S. Spór co do tego czy ta Gmina czy też odwołująca się, jest właścicielem objętego postępowaniem budynku nie został dotychczas ostatecznie rozstrzygnięty, gdy tymczasem niewłaściwy stan techniczny budynku wymaga podjęcia niezwłocznych czynności celem zagwarantowania bezpieczeństwa użytkowania i zdrowia jego lokatorów, wywodzących się w większości z pracowników poprzednika prawnego odwołującej się tj. – Regionu Eksploatacji Dróg Publicznych w S. Zasadne było zatem nałożenie obowiązków na jednostkę sprawującą aktualnie zarząd budynkiem i pobierającą z tego tytułu pożytki. W skardze do sądu administracyjnego oraz w odpowiedzi na skargę strony podtrzymały w ogólnym zarysie stanowiska prezentowane w postępowaniu odwoławczym. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zarzuciła, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa oraz art. 66 Prawa budowlanego. Błędnie przyjęto bowiem, że istnieje spór co do tego kto jest właścicielem budynku w sytuacji, gdy zarówno z wpisu w księdze wieczystej jak i z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem nieruchomości na której usytuowany jest sporny budynek jest od [...] r. w następstwie decyzji komunalizacyjnej Gmina S. Budynek stanowi mieszkaniowy zasób gminy i jego remont obciąża tę Gminę. Podniesiono nadto, że sprawowanie z konieczności administracji budynku skarżąca zaprzestała z dniem [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa (w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego zgodnie z tą zasadą spoczywa na jego właścicielu lub zarządcy (art. 61 Prawa budowlanego). Obiektem budowlanym, o którym mowa w powołanych przepisach jest bez wątpienia przedmiotowy budynek (art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). W świetle takich unormowań prawnych nie może budzić wątpliwości, że egzekwowanie obowiązku należytego utrzymania budynku dokonuje się w stosunku do właściciela lub zarządcy. Wątpliwości może nasuwać kolejność wyboru adresata nakładanych w tym zakresie przez właściwe organy obowiązków. Kwestia ta nie została bowiem jednoznacznie w obowiązujących przepisach unormowana. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy zatem zdaniem Sądu od stanu faktycznego i prawnego ustalonego w danej sprawie, tym bardziej gdy zważy się, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują instytucji zarządcy (pojęcie właściciela co do zasady nie budzi bowiem wątpliwości). Zasadnym w tym zakresie jest posłużenie się treścią art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgodnie z którym (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) zarządzanie nieruchomością polegało na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania nią i właściwej eksploatacji nieruchomości w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. W świetle treści tego przepisu nie miała zdaniem Sądu znaczenia okoliczność, że nie doszło do zawarcia umowy zarządu między skarżącą jako faktycznym zarządcą a Gminą S. jako właścicielem działki i budynku. W niniejszej sprawie nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że skarżąca sprawowała zarząd nieruchomości na której usytuowany jest objęty zaskarżoną decyzją budynek, w rozumieniu art. 185 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Praktycznie faktu tego skarżąca nie kwestionowała zarzucając jedynie, że po komunalizacji nieruchomości w [...] r. zarząd ten (administrację) wykonywała "z konieczności" czy też "ze względów czysto ludzkich", a to wobec uchylania się z przejęciem zarządu przez Gminę S. jako właściciela działki i budynku. O faktycznym sprawowaniu takiego zarządu przez skarżącą świadczą m.in. okoliczności na które powołał się organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...]r. nakładającej na nią obowiązki na podstawie art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Z decyzji tej wynika, że od początku istnienia budynku wybudowanego w latach [...]-tych ubiegłego wieku z przeznaczeniem na mieszkania zakładowe dla pracowników ówczesnego Rejonu Eksploatacji Dróg w S. przy Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., Rejon ten wykonywał jego zarząd. Został on następnie przejęty przez skarżącą jako następcę prawnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. W ramach tego zarządu skarżąca m.in. pobierała od mieszkańców budynku czynsze za zajmowane przez nich lokale mieszkalne oraz należności za wodę i ścieki (karta 1 akt administracyjnych). Nie może ulegać wątpliwości, że wysokość czynszu musiała, a co najmniej powinna, być kalkulowana m. in. z uwzględnieniem kosztów administrowania budynkiem i wydatków związanych z jego utrzymaniem. O tym, że skarżąca nie tylko wykonywała zarząd nieruchomości ale i rościła sobie pretensje do jej własności świadczy też okoliczność, że wystąpiła ona z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotyczącej tej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...]r. zarzucając, że objęto nią mienie jej poprzedniczki prawnej wyłączone z komunalizacji (zobacz uzasadnienie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...]r. – k. 11-13 akt sądowych). Uznając skarżącą za zarządcę budynku w rozumieniu art. 61 i 62 Prawa budowlanego Sąd miał też na uwadze, że taki przymiot skarżącej został ustalony w prawomocnej, opisanej wyżej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. (karta 2 akt administracyjnych), poprzedzającej wydanie decyzji zaskarżanej. Co do takiego przymiotu nie mógł też odnieść zdaniem Sądu skutku sformułowany w skardze zarzut, że czynności związanych z administrowaniem budynku (tj. w okolicznościach niniejszej sprawy z faktycznie wykonywanym zarządem) skarżąca zaprzestała z dniem [...]r., a to w sytuacji, gdy twierdzenie to nie zostało w jakikolwiek sposób udowodnione, a nadto z akt administracyjnych nie wynika aby okoliczność ta była zgłoszona przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych wyżej względów za prawidłowe należy uznać zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających, że skarżąca była zarządcą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustalenia tego nie może też podważać okoliczność, że wykonywanie przedmiotowego zarządu nie stanowi istoty działalności skarżącej jako jednostki powołanej do budowy dróg krajowych i autostrad oraz do dbania o stan techniczny tych dróg. Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska organów orzekających co do obciążenia właśnie skarżącej obowiązkiem doprowadzenia objętego postępowaniem budynku do właściwego stanu technicznego. Jak już podniesiono Prawo budowlane nie reguluje w czytelny sposób przesłanek ustalenia adresata decyzji opartej na treści art. 66 tego aktu prawnego, gdy chodzi o wybór między właścicielem obiektu budowlanego i jego zarządcą. W tej zaś sytuacji nie można sformułować pod adresem organów orzekających zarzutu naruszenia tego przepisu w zw. z art. 61 i 62 gdy obowiązek ten nałożyły one na zarządcę, a swoje stanowisko w tym względzie uzasadniły bez naruszenia treści art. 80 kpa. Taka zaś sytuacja zachodzi zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Przy stwierdzeniu niewłaściwego stanu technicznego budynku, mogącego stwarzać zagrożenie dla życia lub mienia jego użytkowników, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie i czego skarżąca nie kwestionowała i nie kwestionuje, zachodziła potrzeba niezwłocznych działań celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie może zdaniem Sądu ulegać wątpliwości, że działania takie mógł podjąć przede wszystkim podmiot obeznany z nieruchomością, jej otoczeniem, stanem technicznym budynku i sposobem jego wykorzystywania. Takim podmiotem była niewątpliwie skarżąca, sprawująca faktyczny zarząd budynkiem od daty jego wybudowania (uwzględniając w tym względzie również działania jej poprzedniczki prawnej), a nie Gmina S., która co pozostaje poza sporem, budynkiem tym nigdy się nie zajmowała. Właśnie ta okoliczność, tj. praktyczna możliwość szybkiego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniała, również zdaniem Sądu, wybór skarżącej jako adresata decyzji. Skutkuje to przyjęcie, że również pod tym względem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Z uwagi na podnoszoną przez skarżącą okoliczność braku po jej stronie środków finansowych na realizację obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego (która nie została zresztą w jakikolwiek sposób udowodniona), należy wskazać, że w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego do właściciela bądź zarządcy budynku kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości. Organ administracji nie jest przy tym związany brakiem ujęcia kosztów remontów w planie finansowym jak i brakiem tych środków po stronie skarżącego, bowiem organ ten nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku. Uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionych wcześniej przepisów Prawa budowlanego stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy budynku niezależnie od jego woli i brak stosownych środków finansowych nie mógł być przesłanką negatywną dla wydania zaskarżonej decyzji. Nie do organu nadzoru budowlanego należy też rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym sporów między właścicielem budynku a innymi podmiotami, w tym i podmiotem sprawującym faktyczny jego zarząd, co do tego kto i w jakiej wysokości powinien ponosić koszty związane z wykonaniem robót budowlanych nakazanych decyzjami uprawnionych organów administracji publicznej. W tym zakresie strony winny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 161 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew zarzutom skargi brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżona decyzja wydana z naruszeniem art. 66 Prawa budowlanego.