II SA/Gl 657/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz S. ustalił jednorazową opłatę /rentę planistyczną/ w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako parcela nr A położona w D.. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p./ oraz uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa D. /opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...]/. Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty Burmistrz Miasta obciążył skarżącą K. J. w związku ze zbyciem przez nią w dniu [...]r. prawa własności tej nieruchomości na rzecz A. i A. Z.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że zbyta przez K. J. nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska S. przywołaną w podstawie prawnej uchwałą ustaliła przeznaczenie przedmiotowej parceli na tereny zabudowy mieszkaniowej oraz tereny upraw polowych i ogrodniczych, co spowodowało wzrost jej wartości o kwotę [...] zł. Kwota ta została ustalona na podstawie art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 u.p.z.p. jako różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w obowiązującym planie miejscowym, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego użytkowania terenu przed uchwaleniem planu. Wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. operat szacunkowy i § [...] pkt [...] cytowanej już wyżej uchwały Rady Miejskiej ustalający 15 % stawkę do naliczenia tej opłaty. W odwołaniu od tej decyzji K. J. wniosła o jej anulowanie. Podała, że działkę nr A nabyła w 1999 r. od swojej matki J. F. jako działkę z prawem zabudowy w pasie o szerokości 20 m. Prawo zabudowy działki wynikało z zapisu obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...]r. Nr [...]. Powyższą informację zgłosiła ona Burmistrzowi S., który jednak poinformował ją, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r. jej działka stała się gruntem rolnym, bowiem w tym czasie zaistniała "luka czasowa" spowodowana tym, że dla tego terenu nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że w tej sytuacji nie może ponosić konsekwencji wynikających z braku planu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest ciągłości obowiązywania planu miejscowego, a według operatu ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka była gruntem ornym klasy IV i tak była użytkowana. Natomiast w aktualnie obowiązującym planie część działki nr A o powierzchni [...] a [...] m2 położona w 20 m pasie od ul. [...] znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem 1M – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, zaś w pozostałej części w jednostce R – uprawy polowe i ogrodnicze. Przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych, do których odsyła art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p. dokonuje się porównania i wartościowania przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym z przeznaczeniem nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego. W przypadku jednak braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego, jak również braku decyzji o warunkach zabudowy co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie – do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania, co wynika z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego / W skardze K. J. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła oparcie zaskarżonych rozstrzygnięć na przesłankach niezgodnych z prawdą. Podała, że w 1999 r. działka nr B wchodząca w skład gospodarstwa rolnego jej matki została podzielona na cztery działki, w tym działkę nr A o powierzchni [...]a, na której znajdowała się zagroda. Po śmierci matki działka ta oraz działka nr C stały się jej własnością w oparciu o umowę o dział spadku z dnia [...]r. sporządzoną w formie aktu notarialnego. Dla obu tych działek założona została Księga Wieczysta Nr [...]. Powyższe dowodzi, że dokonany podział działki nie naruszał obowiązującego w 1999 r. planu miejscowego. Od tego czasu skarżąca, aż do zbycia przedmiotowej działki, nie otrzymała żadnej informacji o zmianach prawnych dotyczących tej nieruchomości. Także nowy plan miejscowy nie wprowadził żadnych zmian w sposobie zagospodarowania i zabudowy działki nr A. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że na terenie Gminy S. nie było ciągłości obowiązywania planu miejscowego, ponieważ plan z 1991 r., na który powołuje się skarżąca, utracił swoją moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 r., a nowy plan wszedł w życie dopiero [...] marca 2004 r. W tym stanie rzeczy prawidłowo rzeczoznawca majątkowy działając w oparciu o § 50 ust. 3 rozporządzenia R.M. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmując faktyczny sposób jej użytkowania jako gruntu rolnego niezabudowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest też związany, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a./, zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia przepisów prawa może uwzględnić z urzędu. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wprawdzie zacytowany przepis wiąże skutek polegający na wzroście wartości nieruchomości z uchwaleniem planu, a nie z jego wejściem w życie, to jednak zdaniem składu orzekającego nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy spowodować może opisany skutek tylko pod warunkiem jego wejścia w życie. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem, jeżeli zapisy nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan miejscowy utracił moc prawną przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem opierać się winno na ustaleniu faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. Powyższe sformułowanie ustawowe nie oznacza jednak wbrew stanowisku organów obu instancji, że bez znaczenia jest przeznaczenie tej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił moc prawną w oparciu o art. 67 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm./ czy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W tej kwestii zauważyć chociażby należy, że w toku postępowań o ustalenie warunków zabudowy prowadzonych w przypadku braku planu miejscowego nie wymaga się, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku, gdy dotyczy to terenu objętego zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do końca 2003 r. Powyższe powoduje, że gruntów których dotyczy przytoczony przepis nie można w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. traktować na równi z gruntami, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej na mocy zapisów nieobowiązującego planu. Zauważyć też trzeba, że art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła w kwestiach zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm./ stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy, a obowiązek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przed utratą mocy przez plany miejscowe nakładał na gminy art. 67 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe powoduje, że w ramach postępowania mającego na celu ustalenie czy w związku z uchwaleniem nowego planu wzrosła wartość nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedni plan miejscowy utracił moc prawną przed wejściem w życie tego planu, winna zostać przeprowadzona analiza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza ta powinna w pierwszym rzędzie udzielić odpowiedzi na pytanie czy zapisy studium zmierzały do wprowadzenia w nowym planie zmian w dotychczasowym przeznaczeniu nieruchomości w stosunku do zapisów obowiązującego wówczas planu. Tylko bowiem w takim przypadku można zasadnie formułować twierdzenia o wzroście czy obniżeniu wartości nieruchomości. Sąd nie podziela też argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji Kolegium, które uznało, że wobec braku planu miejscowego istotnego znaczenia nabierają zapisy zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków, w świetle których "przedmiotowa działka stanowiła grunty orne klasy IV i tak była użytkowana". Wskazać przyjdzie, że informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym przez starostę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm./ nie przesądzają o "faktycznym sposobie ich wykorzystania" w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Pod uwagę wziąć bowiem trzeba przewidzianą w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/ metodykę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Zgodnie z regulacjami zawartymi w tym załączniku do gruntów ornych zalicza się w szczególności m.in. ugory i odłogi /pkt 1.1 lit. c/, a do zurbanizowanych terenów niezabudowanych – grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej /pkt 3.4./. Zatem decydujące znaczenie pozwalające na wprowadzenie do ewidencji gruntów ostatnio wymienionego oznaczenia niezabudowanej nieruchomości ma przede wszystkim zapis obowiązującego planu miejscowego. Tym samym w sytuacji, gdy plan miejscowy utracił moc prawną, nieruchomość która w tym nieobowiązującym już planie była przeznaczona pod zabudowę winna zostać zaliczona do gruntów ornych i to mimo, iż nie była faktycznie użytkowana rolniczo. W świetle przeprowadzonych rozważań wójt, burmistrz /prezydent miasta/ przed zleceniem rzeczoznawcy majątkowemu określenia wysokości należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy do takiego wzrostu wartości w świetle przywołanych przepisów faktycznie doszło. W przypadku zaś ustalenia, że w związku z uchwalonym planem jednak wzrosła wartość zbytej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalając "sposób jej wykorzystania" o jakim jest mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego winien wziąć pod uwagę w pierwszym rzędzie jej parametry określone w zamieszczonej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., ustawowej definicji "działki budowlanej", a to jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych i wreszcie opisaną kwestię wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że co prawda ustalenie wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednak nie zwalnia to organów od zajęcia stanowiska wobec podniesionych przez stronę zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji załatwiający sprawę w drodze decyzji ocenia bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach określonych w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Powinien on tym samym ustalić nie tylko to, jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie, ale dokonać ich oceny. W świetle poglądu utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ – nie zaś biegły – rozstrzyga sprawę. Organ administracji w żadnym razie nie może oczekiwać dostarczenia konkurencyjnej opinii, sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym, lecz sam powinien przeprowadzić, albo dowód z opinii innego biegłego, albo rozprawę z udziałem dotychczasowego biegłego, gdyż opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swe zarzuty /por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1978/00 – LEX 81669/. Nie zastosowanie się przez orzekające w sprawie organy obu instancji do wskazanego trybu postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stosownie do art. 135 P.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy S.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zastosuje się do zaleceń Sądu. W przypadku gdyby organ ten ustalił, że uchwalenie planu spowodowało jednak wzrost wartości zbytej przez skarżącą nieruchomości wystąpi on do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, w którym winny zostać uwzględnione czynniki mające wpływ na wartość tej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej o jakim mowa w art. 210 P.p.s.a.