II SA/Gl 657/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma w przedmiocie przekazania sieci i przyłączy wodociągowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z daty [...] r. Spółka [...] w T. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności pisma – decyzji Naczelnika Gminy G. Nr [...] z dnia [...]r., zobowiązującej Zarząd tejże Spółki do przekazania sieci wodociągowej i przyłączy na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji – Zakład Nr [...] w W. – jako wydanej niezgodnie z ustawą z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne oraz Statutem Spółki, w świetle której do regulacji, jedynie walne zgromadzenie mogło podjąć uchwałę o zbyciu majątku, jak i wykluczeniu członka. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]r., utrzymanym w mocy przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...]r., przekazał powyższy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. Po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Gminy G. z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem Kolegium, pismo to nie może być uznane za decyzję administracyjną, jako że w dacie jego wydania ani ustawa z 1974 r. – Prawo wodne, ani inny powszechnie obowiązujący akt, nie zawierał regulacji, umożliwiającej zobowiązanie spółki wodnej do przekazania sieci i przyłączy wodociągowych innemu przedsiębiorstwu. Nie istnieje zatem podstawa prawna do zakwalifikowania przedmiotowego pisma jako decyzji administracyjnej. Stąd też postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 kpa ). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka [...] w T. podniosła, iż powyższe pismo zawiera elementy decyzji, wymienione w art. 107 kpa, a przede wszystkim nałożono nim obowiązek w zakresie przekazania mienia i to bez podstawy prawnej, jako że Naczelnik Gminy pełnił wówczas funkcję organu nadzorczego nad spółką. Taki stan rzeczy wyczerpuje zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji dotychczasowej z przyczyn w niej wskazanych, a dodatkowo podniosło, że skoro nie można domniemywać podstawy prawnej do działania w formie decyzji administracyjnej, to droga postępowania administracyjnego jest wyłączona ( wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 162/05, LEX nr 194412). W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] w T. wniosła o uchylenie obydwu decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła dotychczasową argumentację, iż przedmiotowe pismo zawiera minimum elementów decyzji, a przede wszystkim bez podstawy prawnej Naczelnik Gminy G. jako organ nadzorczy nałożył obowiązek przekazania mienia spółki, co uzasadnia stwierdzenie nieważności aktu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej z przyczyn podniesionych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Kwestionowany akt Naczelnika Gminy G. z dnia [...] r. nr [...], skierowany do Spółki [...] w T., stanowi bowiem władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, mocą którego zobowiązano Zarząd tejże Spółki do przekazania na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji – Zakład nr [...] w W., sieci i przyłączy wodociągowych na terenie tego miasta. Jest to zatem indywidualny akt administracyjny zewnętrzny – jako władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych ( vide : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 439 ). Co więcej, zasadnie podniesiono w skardze, iż powyższy akt wyczerpuje minimum elementów decyzji administracyjnej, mimo nienadania mu takiej nazwy. Chodzi bowiem niewątpliwie o działanie ówczesnego organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata, na którego nałożono obowiązek. W tym względzie sąd administracyjny w pełni podzielił argumentację skarżącej Spółki, zawartą w skardze. Wskazać też przyjdzie, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że Spółka [...] w T. działała wówczas w formie prawnej spółki wodnej ( vide : statut Spółki i wypis z księgi wodnej woj. [...] z dnia [...] r. o wzmiance o dokonaniu poprzedniego wpisu w dniu [...]r. do księgi wodnej powiatu [...]). Istotę problemu wyjaśniono zaś w uzasadnieniu postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]r. Mianowicie, z mocy art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne ( Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania kwestionowanego aktu, nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych i ich związków, sprawował organ administracji publicznej ( w ówczesnym stanie prawnym – naczelnik gminy ). W związku z takimi uprawnieniami nadzorczymi i kontrolnymi powstaje pytanie o formę prawną, za pomocą której organ administracji publicznej winien je realizować. Zdaniem składu orzekającego, skoro mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej, w której rozstrzyga się o prawach i obowiązkach osób prawnych, rozstrzygnięcia na gruncie art. 117 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., powinny zapadać w drodze decyzji. Za takim stanowiskiem opowiedziano się w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 1985 r. sygn. akt III SA 571/85, ONSA 1985/2/33), a także w literaturze ( vide : Prawo wodne z komentarzem pod red. Jerzego Rotki, Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 1999, str. 329 ). Dodać w tym miejscu należy, iż Prawo wodne z 1974 r. niejednolicie i niekonsekwentnie posługiwało się określeniem "decyzja", gdy idzie, o formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z tego zakresu. Mianowicie, ustawodawca używa sformułowań typu : nakazuje ( art. 49 ust. 2, art. 50 ust. 2), wydaje ( art. 52, art. 55, art. 82 ), pobiera ( art. 56 ), ustanawia ( art. 59 ), przyzna ( art. 61 ). Jedynie w niektórych przypadkach Prawo wodne operuje pojęciem "wydaje decyzję" ( np. art. 85, art. 110 ). Stąd też brak określenia, że organ administracji realizuje uprawnienia z art. 117 ustawy w drodze decyzji, nie może być rozumiany jako inna forma działania organu ( np. czynność materialno – techniczna ). Wreszcie, zauważyć przyjdzie, iż w świetle § 44 ust. 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1979 r. w sprawie spółek wodnych i ich związków ( Dz. U. Nr 17, poz. 109), uchylenie uchwał walnego zgromadzenia członków spółki w razie istotnego naruszenia przepisów prawa, statutu lub interesu społecznego ) następowało w drodze decyzji naczelnika gminy, od której przysługiwało odwołanie. W konsekwencji, skład orzekający stanął na stanowisku, iż kwestionowane pismo Naczelnika Gminy G. stanowi decyzję administracyjną, której wzruszenie jest dopuszczalne w trybach nadzwyczajnych – w tym wypadku w drodze stwierdzenia nieważności. Istotą sprawy jest więc rozważenie, czy w ramach sprawowanego nadzoru i kontroli nad działaniem Spółki [...] w T., organ ten mógł zadysponować siecią i przyłączami wodociągowymi, eksploatowanymi przez Spółkę. Wymagać to będzie w pierwszym rzędzie ustalenia, czy w istocie był to majątek tejże Spółki – zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego aktu oraz jaki podmiot władny był do jego przekazania na rzecz innej jednostki gospodarki uspołecznionej. Zauważyć też przyjdzie, iż sieci i przyłącza wodociągowe nie stanowią nieruchomości, stąd też błędne jest powoływanie się przez skarżącą spółkę na zapis § 27 ust. 1 pkt 6 ówcześnie obowiązującego statutu z [...]r. Z tych wszystkich względów obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania jako wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz art. 117 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. su.