II SA/Gl 657/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. S. W. zam. w B. przy ul. [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. (dalej "PINB") o sprawdzenie legalności wybudowania drogi dojazdowej w P. na ulicy [...] na działkach 1 i 2 (współwłaścicielami tej nieruchomości są M. G., M. G. i M. G. wszyscy zamieszkali w K. przy ul. [...]). . Wnoszący jest właścicielem działek oznaczonych numerami 3 i 4. W jego ocenie realizacja utwardzenia spowodowała zalewanie jego nieruchomości. W sprawie zostały przeprowadzone dnia [...]r. oględziny w trakcie których stwierdzono, że na wspomnianych działkach został wybrukowany pas szerokości około 4 metrów i długości 200-250 metrów. Dnia [...]r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ nadzoru budowlanego nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót z uwzględnieniem ewentualnego zalewania wodami opadowymi działek sąsiednich. Uznał, iż wybrukowanie nie jest drogą ale utwardzeniem służącym dojazdowi do działki Ocena taka została przedstawiona [...] r. Dotyczy ona fragmentu ulicy [...] obejmującego działki o numerach ewidencyjnych 5 oraz 6 w P.. Wynika z niej, iż roboty budowlane obejmowały utwardzenie podłoża, ułożenie odwodnienia oraz wykonanie bruku z kostki betonowej. Całość zamierzenia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie biegłego realizacja robót nie przyczyniła się do zalewania działek S. W., a nawet ograniczyła to zjawisko. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] dla Powiatu B. umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych na działkach oznaczonych numerami 5; 7; 2; 8 i 6 w P.. Uznał, iż z opinii technicznej przedstawionej przez inwestorów wynika, że utwardzenie drogi dojazdowej nie powoduje zalewania nieruchomości S. W.. Jednocześnie wykonane roboty nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może zatem w sprawie znaleźć zastosowanie rozwiązanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane a zobowiązanie do dokonania rozbiórki spowodowałoby pogorszenie dojazdu do kilku nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożył S. W.. Zarzucił organowi I instancji brak dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zakwestionował również wiarygodność, będącej podstawą wydanej decyzji, opinii. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r.nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W pełni zgodził się z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji oraz wywiedzionymi z nich skutkami prawnymi. Zaakcentował (przytaczając bogate orzecznictwo sądów administracyjnych), iż postępowanie naprawcze może zostać umorzone w sytuacji, gdy prowadzone roboty budowlane nie wymagają podejmowania jakichkolwiek czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył S. W.. Domagając się jej uchylenia zarzucił organowi II instancji: - naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania, - § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, gdyż będąca podstawą wydanej decyzji opinia techniczna odnosiła się do działek oznaczonych numerami 5 i 6 a jak ustalił organ I instancji, utwardzenie dotyczyło działek oznaczonych numerami 5 6, 7, 2 oraz 8, - art. 29 prawa wodnego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Nie przesądzając wyniku sprawy Sąd pragnie na początku podkreślić, iż zgadza się z dokonaną przez organy administracji wykładnią treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Trafnie takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (II OSK 2017/14 – za orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdził tam, że "w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 p.b., jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 p.b. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora". Jednakże, jak podniesiono w skardze, przedmiotowe postępowanie było prowadzone w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 5; 7; 2; 8 i 6 położonymi w P.. Podstawą zaś rozstrzygnięcia w sprawie była opinia techniczna dotycząca robót budowlanych prowadzonych na działkach 5 oraz 6. Brak jest zatem informacji (a nawet odniesienia się organów administracji) do tego, czy na działkach oznaczonych numerami 7; 2 i 8 roboty odpowiadają wymaganiom prawa. Niestety do tego zarzutu skargi nie odniósł się organ II instancji. Skład orzekający uznaje, iż brak ustaleń w zakresie zgodności z przepisami robót polegających na utwardzeniu części działek 7; 2 i 8 stanowi takie uchybienie, które skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanych decyzji. Tylko ta okoliczność leży u podstaw uchylenia decyzji organu II instancji. Organy administracji winny dążyć do osiągnięcia prawdy obiektywnej. A warunkiem tego jest całościowe zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak wynika z wyżej poczynionych ustaleń, organy nadzoru popełniły tu uchybienia, odnośnie określenia stanu robót na nieruchomościach, których nie dotyczy znajdująca się w aktach sprawy opinia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podejmując ponownie postępowanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując się w szczególności zasadą szybkości postępowania administracyjnego ustali, czy w odniesieniu do działek, których nie dotyczy znajdująca się w aktach administracyjnych opinia techniczna, zasadne jest zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Kierując się zasadą ekonomiki postępowania ustali, czy zasadne jest sporządzenie dodatkowej opinii technicznej, czy też (ze względu na to że tylko niewielkie fragmenty działek, o których wyżej mowa, zostały utwardzone) wystarczające będzie dokonanie oględzin przez organ administracji. W tym zakresie może zlecić dokonanie odpowiednich czynności organowi I instancji. Dopiero wówczas rozstrzygnie sprawę odwołania S.W. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ze względu na brak stosownego żądania w treści skargi oraz zgłoszenia takiego żądania przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w trakcie rozprawy.