II SA/Gl 658/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...]r. J. Ś. zwrócił się o przyznanie mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku wskazał powierzchnię działek ewidencyjnych nr [...],[...]i [...] w obrębie K. w gminie J., złożył także oświadczenie o powierzchni wykorzystywanej jako łąki trwałe. Pismem z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wezwał J. Ś. do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych we wniosku. Wskazał bowiem, iż powierzchnie działek rolnych wyszczególnione przez J. Ś. są większe od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tych działkach w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na wezwanie J. Ś. złożył w dniu [...]r. korektę wniosku, w której oprócz zmian dotyczących powierzchni skorygował także roślinę uprawną na działce ewidencyjnej nr [...], wskazując zamiast łąki trwałej porzeczkę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, działając jako organ I instancji, odmówił przyznania J. Ś. płatności za rok [...] z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej, jednocześnie nakładając sankcję w wysokości odpowiednio [...]zł i [...]zł, które to kwoty będą potrącane z płatności pomocy, do których producent rolny będzie uprawniony w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych wynosiła [...]ha podczas gdy powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła jedynie [...]ha. Wyliczona procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej wyniosła zatem 180%, taka sama różnica została wyliczona w odniesieniu do powierzchni działek zgłoszonych do wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli w zakresie płatności uzupełniającej. Wobec powyższego płatność w bieżącym roku nie przysługuje a nadto na producenta rolnego zostaje nałożona sankcja w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Od decyzji organu I instancji J. Ś. wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołujący się podniósł, iż omyłkowo podał zwiększony areał jednak po zorientowaniu się i dokładnym sprawdzeniu wielkości poszczególnych działek dokonał w dniu [...]r. stosownej korekty. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] (sprostowaną następnie z powodu oczywistej omyłki pisarskiej postanowieniem nr [...] z dnia [...]r.) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). W myśl zawartych w Rozporządzeniu norm stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie nieprawidłowości w zakresie deklarowanych we wniosku danych skutkuje wykluczeniem zawyżonej powierzchni, a w przypadku różnicy wynoszącej aż 180% skutkuje odmową płatności. Nadto jeśli różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem przekracza 50% rolnik obciążony winien być sankcją odejmowaną z wypłat pomocy, do której jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu 3 lat kalendarzowych po upływie roku, w którym wykryto różnicę. Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...]r. J.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu po raz kolejny, iż dane niezgodne z faktami podał z powodu zwykłej omyłki. Wyjaśniając przyczynę tejże omyłki skarżący wskazał, iż mieszka w G. a ziemia leży w powiecie [...], w związku z czym dane co do powierzchni otrzymał drogą pocztową od właściciela gruntów i błędnie je odczytał. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w obszernym uzasadnieniu argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji wskazać należy, iż zdaniem tutejszego Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać decyzję rozstrzygającą o odmowie przyznania J. Ś. płatności na rok [...] i nałożeniu sankcji potrącanych z płatności pomocy w ciągu trzech następnych lat kalendarzowych. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004, Nr 6, poz. 40) osobą uprawnioną do uzyskania płatności do gruntów rolnych jest producent rolny będący posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Przez posiadacza gospodarstwa rolnego rozumieć natomiast należy właściciela, dzierżawcę, użytkownika lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (art. 336 kodeksu cywilnego). W konsekwencji rozpatrując wniosek strony w sprawie przyznania jej płatności bezpośrednich w pierwszej kolejności orzekający w sprawie organ administracji publicznej winien ustalić czy wnioskodawca istotnie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego. Dopiero takie ustalenie zezwala bowiem na dalsze rozważanie ewentualnego prawa wnioskodawcy do płatności bezpośrednich i rodzi w przewidzianych prawem okolicznościach możliwość nałożenia na wnioskodawcę ewentualnych sankcji. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, iż brak w nich jakichkolwiek dowodów na to by organ I instancji poczynił wskazane wyżej ustalenia. Ani bowiem ze złożonego przez stronę wniosku ani też z pozostałego materiału dowodowego nie wynika czy J. Ś. istotnie jest bądź był w roku [...] posiadaczem gospodarstwa rolnego, a jeśli tak to na podstawie jakiego tytułu gospodarstwem tym włada. Brak też dowodów na to by organ I instancji skutecznie wezwał wnioskodawcę do wykazania powyższych okoliczności. Wprawdzie bowiem w wystosowanym do J. Ś. piśmie z dnia [...]r., wzywającym go do złożenia w terminie 7 dni wyjaśnień w sprawie wykrytych we wniosku nieprawidłowości, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zaznaczył, iż J. Śl. winien przedłożyć m.in. dokumenty potwierdzające stan posiadania, z akt sprawy nie wynika jednak ani by adresat pisma dokumenty owe przedłożył ani też by – w razie ich nieprzedłożenia – organ I instancji ponownie do tego go wezwał. Pomimo posiadanej możliwości wspomnianych okoliczności nie ustalił także organ II instancji w czasie postępowania odwoławczego kiedy to utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną przesądzając tym samym, iż jego zdaniem wobec J. Ś. mogą na kolejne 3 lata zostać nałożone sankcje. Niejasność co do faktu władania przez J. Ś. gospodarstwem powoduje, iż merytoryczna ocena prawidłowości wydanych przez organy decyzji jest niemożliwa zwłaszcza, że w świetle zawartej w aktach dokumentacji jego status jako producenta rolnego nie jawi się klarownie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga nie do końca jasna i spójna w tym zakresie treść składanych przez skarżącego oświadczeń. Wskazać bowiem należy, iż we wniesionym od decyzji organu I instancji odwołaniu J. Ś. stwierdził, iż istotnie w złożonym wniosku o płatności bezpośrednie za rok [...] podał zwiększony areał, jednak po dokładnym sprawdzeniu wielkości poszczególnych działek dokonał stosownej korekty. Z kolei we wniesionej do tut. Sądu skardze skarżący podniósł, iż mieszka w G. a działki położone są w powiecie [...], w związku z czym sam nie dokonywał stosownych ustaleń albowiem dane o wielkości areału otrzymał drogą pocztową od właściciela gruntów i źle je odczytał. Nadto wskazał, iż cyt. “sprawa dopiero wyszła, gdy właściciel zdecydował się na gospodarstwo ekologiczne". W dalszej części nadmienił wprawdzie, iż w przypadku nałożenia na niego przewidzianych zaskarżoną decyzją sankcji nie będzie mógł płacić właścicielowi za dzierżawę, jednak akta sprawy ani nie zawierają stosownej umowy ani też żadnych innych informacji dotyczących ewentualnej dzierżawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, wydane przez prowadzące w obu instancjach postępowanie administracyjne organy decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na brak stosownego wniosku - art. 210 p.p.s.a.