II SA/Gl 658/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem L S., A.W., M.S. i M.S. którzy jako byli właściciele, pismem z dnia [...] r. zwrócili się do organu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...]m2. W wyniku rozpoznania tego wniosku Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej w dacie wydania tej decyzji w skład działek o numerach [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Geodety Miejskiego w C. z dnia [...] r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]"- Jednostka [...], zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r., nr [...]. Dla nieruchomości w skład której weszła wywłaszczona działka, w dniu [...] r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Parku [...] "[...]", a [...] r. decyzja Prezydenta Miasta C. dot. pozwolenia na budowę tej inwestycji. W trakcie oględzin przeprowadzonych dniu [...] r. ustalono, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości rozpoczęte zostały prace związane z budową parku. Postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. dot. pozwolenia na budowę parku. Kwestia zawieszenia postępowania była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w K., który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1062/00 zawarł ocenę, iż brak jest związku między rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dot. pozwolenia na budowę parku, a rozpatrzeniem i wydaniem decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu [...] r., kiedy to w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja w sprawie pozwolenia na budowę [...] "[...]", a ponadto prowadzone były prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Na podstawie zachowanych, szczątkowych materiałów dotyczących planu realizacyjnego budowy [...] "[...]", odnalezionych w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C., ustalono, że na przedmiotowym terenie zaplanowano urządzenie terenów zieleni, ścieżek i placów zabaw. Fakt istnienia takich urządzeń został potwierdzony w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r.. Konieczność urządzenia terenów zieleni dla 9 –cio tysięcznej dzielnicy "[...]" wynika także z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na koniec wyrażono pogląd, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki mieszkalne, ale także cała infrastruktura techniczna i bytowa osiedla, drogi, parkingi, garaże, tereny zielone, tereny wykorzystywane do celów usługowych i handlowych. Na skutek odwołania wniesionego przez A.W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że sporna nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n. Po pierwsze przed upływem 7 letniego terminu od wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona. Po wtóre zdezaktualizowała się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodano, że nie bez znaczenia w sprawie jest fakt, iż tereny wykorzystane dla potrzeb zrealizowanego osiedla mieszkaniowego zostały przekazane w użytkowanie wieczyste [...] "[...]", jednak w ich skład nie weszła wnioskowana do zwrotu działka, która jest własnością Gminy C.. Na koniec organ odwoławczy uznał, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części oraz dokonać podziału nieruchomości w celu zwrotu wywłaszczonego terenu, a zatem sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja zaskarżona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezydenta Miasta C. reprezentującego interesy Gminy C., który - powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego – wniósł o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 3129/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano m.in., że przedmiotową nieruchomość uznać należało za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zrealizowana inwestycja pn. [...] "[...]" nie mogła być uznana za zgodną z celem wywłaszczenia. W ocenie Sądu wskazywało na to szereg okoliczności potwierdzających, a mianowicie: decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji została podjęta dopiero w dniu [...] r. Tereny wykorzystane dla potrzeb realizowanego osiedla mieszkaniowego zostały przekazane w użytkowanie wieczyste [...] "[...]", jednak w ich skład nie weszła wnioskowana do zwrotu działka, która jest własnością Gminy C.. Z kolei z protokołu ze spotkania w dniu [...] r. reprezentantów Urzędu Miasta w C. z przedstawicielami [...] "[...]" wynika, iż na tym spotkaniu dokonano wiążących ustaleń odnośnie utworzenia na obszarze pomiędzy ul. [...] a ul. [...] terenów sportowo – rekreacyjnych z ogrodzonymi boiskami i częścią parkową. Powołując się na te ustalenia [...] "[...]," w piśmie datowanym [...]r., wystąpiła do Urzędu Miasta w C. o przystąpienie do opracowania koncepcji zagospodarowania terenu, przy czym nie powoływała się na istnienie takich zamierzeń w planie realizacyjnym osiedla z [...]. Sąd w powołanym wyroku zalecił ponadto, aby w trakcie ponownego postępowania organ pierwszej instancji rozważył, czy w kontekście art. 229a u.g.n. zrealizowana inwestycja nie stanowi przesłanki wyłączającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2005 r. stał się prawomocny z dniem 19 kwietnia 2005 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. wyłączył od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta C. i wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy. W toku postępowania zmarła L.S., a spadek po niej nabyli A.W., M,S, i M.S. – po 1/3, co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 229a u.g.n., odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez A.W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, stwierdzający niekonstytucyjność przepisu art. 229a u.g.n. Wskazał, że w tej sytuacji zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2005 r. Organ pierwszej instancji w dalszym postępowaniu przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, wydzielił niewykorzystaną zgodnie z celem wywłaszczenia część tej nieruchomości oraz zlecił sporządzenie operatu szacunkowego. W efekcie decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w C. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2 na rzecz A.W., M.S. i M.S. – po 1/3, zobowiązując ich jednocześnie do wpłacenia na rzecz Gminy C. odszkodowania w wysokości [...] zł. Od tej decyzji odwołała się Gmina C., a na skutek tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i ponownie przekazał sprawę temu organowi do rozpatrzenia, wskazując na wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Po uzupełnieniu operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 na rzecz A.W., M.S. i M.S. – po 1/3, zobowiązując ich tym razem do wpłacenia na rzecz Gminy C. odszkodowania w wysokości [...] zł. Od tej decyzji ponownie odwołała się skarżąca Gmina, wnosząc o jej zmianę. Skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, w szczególności wskazując, że budowa osiedla mieszkaniowego jest inwestycją wieloletnią, realizowaną etapami, a tym samym wydłużoną w czasie. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08, wywodząc, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja tego celu. Skarżąca zakwestionowała też wysokość ustalonego na podstawie operatu szacunkowego odszkodowania. Nie zgodziła się z ustaleniem, jakoby nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestię zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia rozstrzygnął już WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r. Organ powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w myśl którego organy administracji publicznej związane są oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, organ odwoławczy stwierdził, że wyliczona przez organ pierwszej instancji kwota nie budzi zastrzeżeń. W szczególności organ zwrócił uwagę, że prawidłowo w operacie szacunkowym nie zostały uwzględnione nakłady poczynione na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. W ocenie organu zwiększenie wysokości odszkodowania zwracanego podmiotowi publicznoprawnemu w trybie u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Tymczasem poczynione nakłady związane były z budową "[...]", która to inwestycja nie może być uznana za zgodną z celem wywłaszczenia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 4 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że wbrew odmiennym ustaleniom organów, cel wywłaszczenia został zrealizowany tyle, że pod inną nazwą niż był określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powtórzyła swoje stanowisko, że budowa osiedla mieszkaniowego to nie tylko budynki mieszkalne, ale także cała infrastruktura, w tym tereny zielone i tereny rekreacyjne. Takim elementem jest właśnie zrealizowany [...]. Teren, w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość został zagospodarowany na ten właśnie cel poprzez urządzenie terenu zieleni, nasadzenie drzew i krzewów ozdobnych, wykonanie chodników, ścieżek rowerowych oraz boiska sportowego. Zrealizowana inwestycja nie była nowym lecz kolejnym etapem budowy osiedla mieszkaniowego, którego realizacja odbyła się z zachowaniem terminów określonych w art. 137 u.g.n. Skarżąca nie zgodziła się również z tym stanowiskiem organu odwoławczego, w myśl którego wzrost wartości nieruchomości powodują tylko te nakłady, które były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Stwierdziła, że takie stanowisko jest wynikiem nadinterpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik uczestników postępowania A.W. i M.S. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz reprezentowanych uczestników postępowania kosztów zastępstwa przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W granicach kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, doszło już wcześniej do wydania prawomocnego wyroku, który jest wiążący tak dla organów orzekających, jak i dla sądów. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy statuują więc zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych. Wskazać przyjdzie, że tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 3129/02, w sposób wyraźny zawarł ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przypomnieć przyjdzie, że Sąd zwrócił uwagę, iż sporną nieruchomość należało uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., bowiem pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) oraz zdezaktualizowała się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2). Sąd uzasadniając zaistnienie sytuacji określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niezbicie potwierdzał, iż przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ([...] r.) nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na realizację inwestycji nazwanej [...] "[...]" zostały wydane odpowiednio w dniach [...] r. i [...] r., a więc prawie po [...] latach. Przedmiotową nieruchomość uznać należało zatem za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W ocenie Sądu zrealizowana inwestycja [...] "[...]" nie mogła być uznana za zgodną z celem wywłaszczenia z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu omawianego wyroku. Wreszcie Sąd zalecił, aby w trakcie ponownego postępowania organ pierwszej instancji rozważył, czy w kontekście art. 229a u.g.n. zrealizowana inwestycja nie stanowiła przesłanki wyłączającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To zalecenie stało się jednak bezprzedmiotowe z uwagi na dokonaną przed wydaniem ponownej decyzji zmianę stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania dokonywanie ponownej oceny przesądzonych w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r. okoliczności, ani tym bardziej podważanie dokonanej w tym wyroku oceny prawnej. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku była i jest jasna, i nadaje się do wykonania. Jej pominięcie w postępowaniu administracyjnym stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że zaistniały ustawowe przesłanki uzasadniające orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., Sąd doszedł do przekonania, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu, skład orzekający w pełni podziela tezę zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10 (treść orzeczenia dostępna na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA stwierdził, że wykładnia art.140 ust. 4 u.g.n. musi być dokonywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Należy stwierdzić, że kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP). Jakkolwiek w niniejszej sprawie nie zostało ustalone, czy działania podjęte na nieruchomości miały miejsce już po złożeniu wniosku, czy też jeszcze przed jego złożeniem, jednak w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. ta okoliczność pozostaje bez znaczenia dla wyniku postępowania. Nie można bowiem uznać za stan zgodny z prawem sytuacji, w której poczynione zostają działania na nieruchomości w warunkach kwalifikujących tę nieruchomość do zwrotu. Innymi słowy stwierdzić należy, że byłoby naruszeniem zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości w czasie, gdy właściciel ten nabył roszczenie o jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Mając na względzie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.