II SA/Gl 659/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wnioskiem złożonym w dniu [...] r. E. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wypłatę odszkodowania m. in. za działkę nr 1, w części zajętą pod drogę publiczną – ul. [...]-[...] w K. W wyniku podziału wydzielona została z działki nr 1 nieruchomość oznaczona numerem 2, zajęta pod drogę publiczną. Decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną – ulicę [...], oznaczonej nr 2 o pow. [...] m2, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E K. Po sporządzeniu operatu szacunkowego, w dniu [...] r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. W piśmie z [...] r., poprzedzającym rozprawę, stroną zarzuciła, że przyjęte w operacie do porównania działki znajdują się w gorszej lokalizacji niż wyceniana. Działka 2 znajduje się w dzielnicy zurbanizowanej, jest dobrze skomunikowana, sąsiaduje z terenami wykorzystywanymi na cele gospodarcze, jest uzbrojona. W operacie brak jest danych dotyczących uzbrojenia działek przyjętych do porównania. Ich ceny transakcyjne odbiegają od średniej ceny gruntów w dobrze położonych dzielnicach K. Podniosła także zarzuty merytoryczne w stosunku do przeprowadzonych obliczeń, wskazując, że błędy popełnione przez rzeczoznawcę poddają w wątpliwość jego wiedzę. Zastosowanie rozkładu normalnego Gaussa dla wyliczenia średniej z 3 wartości jest z matematycznego punktu widzenia niedopuszczalne. Rozkład taki można stosować tylko dużej ilości wartości zmiennej losowej, nie mniejszej niż 8, przy czym nie mogą to być wartości skupione wokół przypadkowo wybranej zmiennej losowej, ale równomiernie rozłożone. Wykres zawarty w operacie opisany jako "rozkład normalny (funkcja Gaussa-Laplace`a)" jest pozbawiony sensu, powinien być linią poziomą równoległą do osi odciętych, skoro każdemu punktowi osi odciętych (cena za 1m2) odpowiada tylko jedna transakcja. Przyjęta metoda szacowania wartości ceny średniej jest zatem pozbawiona podstaw. W załączeniu strona przedłożyła sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy dotyczący działek nr 3 i 2. Na rozprawie administracyjnej strona podtrzymała swoje zastrzeżenia. Rzeczoznawca wyjaśnił, że zawarte w operacie wyliczenia i wykresy są efektem zastosowania programu "Walor", przyjętego w branży. W piśmie wyjaśniającym z [...] r. rzeczoznawca podał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia regulującego zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi, należy przyjmować transakcje zakupu takich działek. Niewielka ilość takich transakcji w K. i zupełny brak z rejonu wycenianej nieruchomości, zadecydowała o przyjęciu do wyceny działek z innych dzielnic miasta. W znajdującym się w aktach operacie z [...] r. wyceniono działkę nr 2 na kwotę [...] zł ([...] zł/m2). Podano, że celem wyceny jest określenie wartości działki zajętej pod drogę publiczną w celu ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Na stronie 6 operatu stwierdzono, że dla potrzeb wyceny określono rodzaj nieruchomości analizowanych, którymi są działki gruntu pod drogi, działki budowlane. Na stronie 7 w pkt ad. 4 podano, że porównano nieruchomość wycenianą z podobnymi, będącymi przedmiotem transakcji rynkowych. W bazie znajduje się około półtora tysiąca transakcji nieruchomościami gruntowymi. Przeciętna cena działek pod drogi mieści się w przedziale [...]-[...] zł/m2. ze względu na niewielka ilość transakcji – wykup działek zajętych pod drogi, skorzystano z transakcji z różnych rejonów K. Spośród wszystkich transakcji gruntami wybrano te, które dotyczyły terenów budowlanych wykupywanych pod drogi. Stosując m. in. to kryterium ( w połączeniu z trzema innymi podanymi w operacie), wyłoniono do dalszej analizy 11 transakcji, z których dobrano trzy najbardziej odpowiadające szacowanej działce. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił odszkodowanie za działkę w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu stwierdzono, że operat sporządzony w sprawie, jest prawidłowy. Zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując trzy transakcje z rynku lokalnego nieruchomościami zajętymi pod drogi. Operat złożony przez stronę nie może zostać uwzględniony, albowiem dotyczy wyceny nieruchomości wywłaszczonych i porównuje grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła organowi bezkrytyczne oparcie się na operacie, mimo podniesionych zarzutów. Wskazała, że pominięto, z jakich terenów działka zajęta pod drogę została wydzielona. Do porównania przyjęto działki z peryferyjnych dzielnic, które nie mogą być uznane za działki podobne. Wskazała, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia, skoro brak było transakcji działkami podobnymi. Dla wykazania, że ceny działek pod drogi w centrum miasta osiągają znaczne wysokości, wskazano na transakcję w rejonie [...]. Na etapie postępowania odwoławczego rzeczoznawca udzielił na żądanie organu dodatkowych wyjaśnień. W piśmie z [...] r. podał, że jakkolwiek analiza transakcji tylko działkami drogowymi wskazywała lekki trend wzrostowy, to inne sygnały z rynku wskazywały na stagnację na rynku działek, wobec czego nie zastosowano współczynnika wzrostu cen. Przyjęte do porównania działki dotyczyły działek zajętych pod drogi publiczne. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i obowiązujący stan prawny. Podano, że wartość działki określono w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), albowiem w okresie ostatnich dwóch lat odnotowano transakcje nieruchomościami drogowymi. Do porównania przyjęto trzy działki z południowych dzielnic K., sprzedane w okresie od [...] r. do [...] r. Cenę skorygowano poprawką wynikającą z różnic położenia nieruchomości wycenianej i przyjętych do porównania. Wojewoda wskazał, że budziły jego wątpliwości określenia zawarte w operacie, nie dające jednoznacznej wiedzy o tym, jakie nieruchomości przyjęto do porównania, przeznaczone pod drogi czy faktycznie pod nie zajęte. Wątpliwości te usunął jednak rzeczoznawca podając, że przedmiotem porównania były nieruchomości faktycznie zajęte pod drogi. Rzeczoznawca wyjaśnił także powód odstąpienia od zastosowania współczynnika trendu zmian cen. Organ II instancji ocenił, że sporządzony operat odpowiada prawu. Strona miała zapewnioną możliwość ustosunkowania się do zebranego materiału i z tego prawa skorzystała. W sprawie nie było podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem na terenie gminy odnotowano transakcje gruntami zajętymi pod drogi. Brak podstaw do przyjęcia, że rynek lokalny to teren w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości. Odszkodowanie dotyczy nieruchomości stanowiącej drogę, taką też funkcję miała ona w dniu [...] r., w dacie przejścia na własność gminy. Operatu sporządzonego na zlecenie strony nie można uwzględnić, albowiem został sporządzony jak dla działek nabywanych pod projektowane drogi, nie dla dróg już istniejących. Transakcja gruntem w centrum miasta, pod galerię przy przebudowywanym dworcu, ze względu na szczególny charakter inwestycji, nie jest miarodajna. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie w sprawie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi administracji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 21 Konstytucji, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r., a także art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podała, że odszkodowanie nie odpowiada wartości gruntu. Podtrzymała zarzut, że przyjęte do porównania działki nie są podobne do wycenianej ze względu na położenie, sąsiedztwo, uzbrojenie. Wycena powinna nastąpić w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia. Podtrzymano zarzuty dotyczące wad operatu, związanych w umieszczeniem wykresu krzywej Gaussa. Ustaloną cenę uznano za zaniżoną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ nie wkracza w merytoryczny zakres wyceny, która należy do rzeczoznawcy, bada natomiast jej rzetelność i zgodność z prawem, co uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji, nie należy natomiast rozstrzyganie spraw administracyjnych i wydawanie w sprawie orzeczeń merytorycznych, to znaczy orzekających o istocie sprawy administracyjnej, np. o przyznaniu odszkodowania w określonej wysokości. Wobec stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa, sąd uchyla (lub stwierdza nieważność – w zależności od rodzaju uchybienia) kontrolowaną decyzję, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez organ administracji. Ze względu na tak ukształtowany zakres kompetencji sądu administracyjnego, nie było możliwe uwzględnienie wniosku skargi o wydanie przez sąd rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej, co Sąd zinterpretował jako żądanie wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Badanie niniejszej sprawy doprowadziło natomiast Sąd do przekonania, że rozstrzygnięcie podjęte przez organy narusza przepisy prawa procesowego, związane z zakresem swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę uchylenia decyzji przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Podstawową kwestią jest bowiem ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i dopuszczalność uznania, jak to zrobiły orzekające organy, że daje on podstawę do ustalenia odszkodowania w wyliczonej w nim wysokości. Operat ten jest zasadniczym materiałem, który wpłynął na kwalifikację prawną stanu faktycznego i zastosowane w sprawie przepisy. Stanowisko Sądu nie oznacza przy tym, że podziela stanowisko strony skarżącej o wyliczeniu odszkodowania w zaniżonej wysokości, brak jest podstaw do tego, aby Sąd stwierdzał, jaka powinna być jego wysokość. Winna ona zostać ustalona w operacie przez rzeczoznawcę, jednak sporządzonym w sposób, który nie będzie budził wątpliwości analogicznych, jak będący podstawą wydanych decyzji. W dacie orzekania przez organy zastosowanie w sprawie znajdował § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 sierpnia 2011 r. Na podstawie ust. 5 tego paragrafu, przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, nie uwzględniając nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Ponieważ odszkodowanie, o którym mowa, dotyczy gruntu zajętego pod drogę publiczną, czyli faktycznie istniejącej drogi (tylko takie bowiem grunt przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1989 r.), oznacza to możliwość dwóch sytuacji. Na podstawie § 36 ust. 1, przy ustalaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Jakkolwiek przepis § 36 ust. 1 w swym zasadniczym brzmieniu dotyczy zarówno gruntów przeznaczonych, jak i zajętych pod drogi, nakazując przyjmowanie cen transakcyjnych ze sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, to jego odpowiednie stosowanie w sprawie dotyczącej drogi, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie powołanej wyżej ustawy, oznacza stosowanie cen transakcyjnych gruntami już zajętymi pod drogi. W przypadku braku takich transakcji, zachodzi druga z możliwych sytuacji, zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 2 – wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Sąd wziął pod rozwagę, że z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą K 4/10 sprawa o zbadanie zgodności z Konstytucją i ustawą o gospodarce nieruchomościami m. in. przepisu § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia, w zakresie w jakim odnosi się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne. Ponieważ jednak wniosek ten dotyczy regulacji związanej z ustalaniem odszkodowania za grunty dopiero przeznaczone pod realizację inwestycji drogowych, Sąd nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia wniosku przez Trybunał, przewidzianych w art. 125 § 1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie spór między stroną a organem dotyczy podstaw do zastosowania jednego z dwóch wyżej wskazanych sposobów ustalenia odszkodowania. Podstawą decyzji jest przepis § 36 ust. 1, co jest skutkiem przyjęcia, że miały miejsce transakcje gruntami zajętymi pod drogi i jest możliwe ustalenie cen transakcyjnych takimi gruntami. Organ odwoławczy powziął co prawda wątpliwość w tym zakresie, ze względu na swobodne posługiwanie się w operacie określeniami dotyczącymi rodzaju gruntów, którymi transakcje przyjęto do porównania, ostatecznie jednak zaakceptował wyjaśnienie (udzielone bez żadnego uzasadnienia), że do porównania posłużyły transakcje gruntami zajętymi pod drogi. W przekonaniu Sądu, jakkolwiek nie można nie zauważyć podjętych przez Wojewodę starań dla rozstrzygnięcia właściwie rozeznanego problemu, to jednak ocena prawidłowości operatu dokonana przez organ, jedynie z powołaniem się na jednozdaniowe stwierdzenie rzeczoznawcy, bez naniesienia stosownych poprawek w treści operatu, jest równie arbitralna, jak stanowisko samego rzeczoznawcy. Po pierwsze, opierając się na operacie sporządzonym w sprawie, zbagatelizowano bardzo konkretne zastrzeżenia strony pod jego adresem, a dotyczące nieprawidłowości zawartego w nim wykresu, związanego wszak z wyliczeniem wartości 1 m2 wycenianej działki (załącznik nr 3 – obliczenia programu WALOR 2). Biegły podał w piśmie z [...] r., że wyceny dokonał posługując się programem WALOR 2, a wykres jest załączany automatycznie przez program, ma charakter poglądowy i nie wpływa na wycenę. Jednocześnie z operatu wynika, że również działki przyjęte do porównania zostały zaczerpnięte z bazy programu Walor 2. Odpowiedzialność merytoryczną za operat ponosi rzeczoznawca. Nie może zatem bezkrytycznie pozostawić w treści operatu informacji wadliwych. Zarzuty pod adresem kwestionowanego wykresu sugerują jego zupełną sprzeczność z zasadami sporządzania tego rodzaju krzywych. Pozostawienie przez autora w operacie tak wadliwego elementu nie może być zatem skwitowane stwierdzeniem, że został "dołączony automatycznie". To nie system sporządza operat, lecz rzeczoznawca. Elementy merytorycznie zbędne lub wadliwe winien usunąć. Ich pozostawienie stawia pod znakiem zapytania wiarygodność operatu. Nadto, skoro wadliwy element pochodzi z systemu WALOR 2, a z bazy tego samego systemu zaczerpnięto transakcje służące do wyceny, to również w tym zakresie operat wymagał szerszych sprawdzeń. Dane o transakcjach działkami przyjętymi do porównania nie zawierają żadnej informacji pozwalającej jednoznacznie stwierdzić, że istotnie były to transakcje działkami zajętymi pod drogi już istniejące. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, zatem winna być niewątpliwa. Opis zawarty na stronie 7 operatu nie dostarcza pewności, że rzeczoznawca miał świadomość konieczności doboru wyłącznie działek drogowych, dość swobodnie posługuje się opisem ich cech. Jednocześnie zaś wprost stwierdza, że "spośród wszystkich transakcji gruntami w K., dla celów wyceny, wybrano transakcje stosując następujące kryteria: (....) tereny budowlane wykupywane pod drogi". Takie stwierdzenie operatu stoi w sprzeczności z późniejszym wyjaśnieniem, że transakcje miały za przedmiot działki pod drogi zajęte. Nie można zatem przyjąć tego wyjaśnienia bez dodatkowego jego uwiarygodnienia przez rzeczoznawcę i bez wprowadzenia stosownych poprawek do treści operatu, zwłaszcza że skoro ustawa z 1989 r. doprowadziła do uporządkowania stosunków własnościowych w zakresie istniejących dróg publicznych, dokonywanie legalnego obrotu działkami drogowymi na zasadzie rynkowej wydaje się obecnie być ograniczone do działek dojazdowych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, zaś w stosunku do dróg publicznych mało prawdopodobne. Wobec zmiany stany prawnego dotyczącego szacowania działek zajętych pod drogi publiczne, ponowne rozpoznanie sprawy wymaga sporządzenia nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego zasady wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985). Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 i 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.