II SA/Gl 659/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz skarżącego kwotę 2148 (dwa tysiące sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] udzielił skarżącemu "A" Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze zbiornika [...] za pomocą istniejącego ujęcia "[...]" w określonej ilości – dla potrzeb zaopatrzenia ludności w wodę oraz dla potrzeb "B". W oparciu o powyższe pozwolenie wodnoprawne informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zalewni Wód Polskich w K., ustalił dla skarżącego opłatę stałą za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 9.125 zł. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zalewni Wód Polskich w Z. zwrócił się do tego organu o anulowanie bądź niewystawianie informacji rocznej za usługi wodne podmiotów, które posiadają ujęcia wody ze zbiornika [...], tj. skarżącemu oraz "C" Sp. z o.o. w D. i "D" S.A. Podał, że pobór wody z istniejącego ujęcia wody na rzece [...] zasila zbiornik [...], a wodą dysponuje właściciel tego zbiornika. Do pisma dołączono odpis informacji rocznej ustalającej opłatę stałą dla "C" jako właściciela tego zbiornika. W tym stanie rzeczy organ informacją roczną z dnia [...]r. ustalił dla skarżącego opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych za powyższy okres w wysokości 0,00 zł. Od powyższej informacji skarżący w ustawowym terminie wniósł reklamację, domagając się ponownego ustalenia opłaty stałej za przedmiotowy okres. Jego zdaniem, działania organu świadczą o zamiarze naliczenia opłaty zmiennej za przerzut wód z rzeki [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., co znacząco wpłynęłoby na wysokość opłaty. Opłata wyniosłaby 2% udziału w opłacie ustalonej dla właściciela zbiornika, który świadczy usługę magazynowania wody na potrzeby systemu zaopatrzenia w wodę Gminy C.. Oznacza to zmianę zasady naliczania opłaty z naruszeniem art. 8 i art. 545 ust. 7 ustawy – Prawo wodne. Zaskarżoną decyzją organ administracji określił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 0,00 zł za pobór wód powierzchniowych. Zdaniem organu, brak podstaw prawnych do naliczenia skarżącemu opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). Administrator zbiornika posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód z rzeki i przerzut do zbiornika. Ujęcie "[...]" jest zlokalizowane na zbiorniku [...], nie stanowi własności publicznej i pełni funkcję zbiornika magazynującego wodę na potrzeby zaopatrzenia ludności oraz cele przemysłowe. Stąd też jedynie administratorowi zbiornika zostanie naliczona opłata zmienna za pobór wód powierzchniowych z rzeki. Rozliczenie pomiędzy administratorem zbiornika a skarżącym winno zaś odbyć się na podstawie zawartej umowy. Stąd też reklamacji nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 545 ust. 7, art. 8, art. 16 pkt 4, 5 w zw. z art. 34 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 65 ustawy – Prawo wodne, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżący wyjaśnił, że administrator zbiornika gospodaruje także ujęciem wody na rzece [...], pompownią i rurociągiem przerzutowym. Pobór wód własnymi ujęciami ze zbiornika dokonują trzy podmioty na podstawie odrębnych pozwoleń wodnoprawnych, a do tej pory podmioty te we własnym zakresie ponosiły opłaty za korzystanie ze środowiska. Administrator nie ponosił też opłaty za przerzut wody. Obecnie jedynie administrator zbiornika został uznany za podmiot korzystający z usług wodnych w postaci poboru wody na ujęciu wody na rzece [...], a nie – na zbiorniku [...], usytuowanym na wodach płynących. Tymczasem ujmowanie wód w ramach przerzutu wód jest szczególnym korzystaniem z wód, ale nie stanowi usługi wodnej poboru wód powierzchniowych, za którą naliczana jest opłata stała. Organ zaniechał też kwalifikacji poszczególnych elementów infrastruktury przerzutu, realizowanego przez administratora zbiornika, błędnie przyjmując, że na tym odcinku nie dochodzi do przerzutu wody, ale jej poboru z rzeki i transportu do zbiornika. Błędnie organ uznał też, że ujmowanie przez administratora wody ze zbiornika nie stanowi poboru wód powierzchniowych oraz że przerzut wody z rzeki do zbiornika nie stanowi przerzutu międzyzlewniowego, ale pobór wód z rzeki i transport do zbiornika, który nie jest posadowiony na wodach powierzchniowych. Skarżący ponowił też argumentację, zawartą w reklamacji, że w przypadku przyjęcia, że pobór wody następuje na rzece, dochodzi do zmiany podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty oraz parametrów poboru, które skutkują znacznym podwyższeniem opłaty, mimo niedopuszczalności zmiany taryfy. Oznacza to też bezprzedmiotowość udzielonego skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo powołał się na treść art. 7a kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Skład orzekający nie podzielił częściowo argumentacji skarżącego w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego oraz nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Podniesione w skardze kwestie i argumentacja nie dotyczą bowiem sytuacji prawnej skarżącego jako zakładu legitymującego się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, lecz innego podmiotu – właściciela (administratora) zbiornika wodnego [...], legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód powierzchniowych oraz jej przerzut. W ramach niniejszego postępowania ocenie podlegać mogła jedynie zaskarżona decyzja o naliczeniu skarżącemu opłaty stałej za usługi wodne w wysokości 0 (zero) zł. Tymczasem skarżący neguje zgodność z prawem innej decyzji, a mianowicie ustalającej opłatę stałą za usługi wodne właścicielowi zbiornika wodnego, z którym jest związany umową cywilnoprawną. Sprawa ta zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 833/18 wskutek skargi "C" Sp. z o.o. w D. Jej wynik niewątpliwie będzie miał wpływ na sytuację skarżącego z uwagi na łączący obie spółki stosunek cywilnoprawny, lecz nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Zdaniem sądu administracyjnego, bez znaczenia jest zatem fakt, że organ administracji nie poczynił ustaleń faktycznych co do rodzaju poszczególnych elementów infrastruktury przerzutu wód, realizowanego przez właściciela zbiornika wodnego, ani też nie dokonał jej kwalifikacji prawnej i oceny, na którym etapie dochodzi do przerzutu w rozumieniu art. 16 pkt 45 ustawy – Prawo wodne, wyżej powołanej. Definicja tego pojęcia wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji i rozważenie, czy dochodzi do przerzutu międzyzlewniowego, jest nieistotna dla wyniku niniejszej sprawy, skoro to nie skarżący legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym na przerzut wody, lecz jedynie pobór wód powierzchniowych. Oczywiste jest, że nie może dojść do podwójnego obciążenia opłatą stałą za pobór takich wód. Sedno sporu tkwi zatem w ustaleniu, czy do poboru wód dochodzi na rzece [...], czy dopiero na ujęciu wody ze zbiornika wodnego, usytuowanego na tej rzece (art. 16 pkt 65 lit. b Prawa wodnego). Zdaniem składu orzekającego, fakt legitymowania się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód powierzchniowych (art. 545 ust. 7 Prawa wodnego), nie przesądza, że chodzi o usługi wodne w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 1. Usługa wodna wykracza poza zwykłe, powszechne i szczególne korzystanie z wód. Przepis art. 8 ustawy – Prawo wodne, wyłączającej jej stosowanie do usług wodnych m.in. w zakresie magazynowania lub dystrybucji wód powierzchniowych w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.), nie dotyczy skarżącego, gdyż w tym wypadku chodzi wyłącznie o wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o której mowa w art. 2 pkt 18 ustawy z 2001 r. oraz art. 16 pkt 70 Prawa wodnego. Istotne jest bowiem stwierdzenie charakteru prawnego wód powierzchniowych, pobieranych przez skarżącego w ramach pozwolenia wodnoprawnego. Własność Skarbu Państwa stanowią m.in. śródlądowe wody płynące. Wody takie są wodami publicznymi, które nie polegają obrotowi cywilnoprawnemu (art. 211 ust. 3 i 4 ustawy). Definicję śródlądowych wód płynących zawiera zaś art. 22 ustawy. I tak, wodami takimi są wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3). Jedynie do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych uprawnienia właścicielskie wykonują Wody Polskie (art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego) i pobierają opłaty za pobór wód powierzchniowych, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy. Gospodarowanie wodami odbywa się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 pkt 3 ustawy). Tymczasem organ, którego działanie zaskarżono, dowolnie i bez analizy stanu prawnego przyjął, że skarżący nie pobiera wód publicznych, stąd też nie podlega obowiązkowi poniesienia opłaty stałej. Nadto, zdaniem składu orzekającego, opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych winien ponieść tylko ten podmiot, który "zużywa" taką wodę bezpowrotnie. Dotyczy to przypadku, gdy pobrana woda zostanie spożytkowana na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę na cele spożywcze oraz na cele przemysłowe. Jedynie wówczas taka woda traci charakter wody powierzchniowych, gdyż nie powraca do środowiska w stanie pierwotnym. Stąd też o ile pobrane przez skarżącego wody powierzchniowe, stanowią wody publiczne, za opłatą usługę wodną winien ponieść ten podmiot – zgodnie z unijną zasadą "zanieczyszczający płaci". Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że art. 558 Prawa wodnego, zakazuje zmiany taryf, o których mowa w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu... za rok 2018 oraz rok 2019 z powodu wprowadzenia opłat za usługi wodne. Wreszcie, zdaniem sądu administracyjnego brak, podstaw do wydania decyzji określającej opłatę za usługi wodne w wysokości 0 zł, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. O ile można przyjąć, że wadliwa informacja roczna może być anulowana, bądź zastąpiona nową informacją, to w wyniku rozpatrzenia reklamacji organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa, o ile dojdzie do wniosku, że nie dochodzi do świadczenia usługi wodnej, za którą pobierana jest opłata. Przepisy art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, stwarzają podstawę do naliczenia opłaty, która stanowi określoną kwotę pieniężną, przekraczająca kwotę 20 zł w obecnym stanie prawnym. Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana bez należytego ustalenia, czy skarżący pobiera wody powierzchniowe stanowiące wody publiczne, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 211 w zw. z art. 22 ustawy – Prawo wodne, a także art. 105 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało zasądzić od organu na rzecz skarżącego na jego wniosek zwrot kosztów postępowania w kwocie 2.148 zł, obejmujących wpis sądowy w kwocie 331 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 1.800 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Orzeczenie oparto na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zatem jednoznacznie ustalić status prawny wód powierzchniowych, pobieranych przez skarżącego. O ile są to wody publiczne, opłatę stałą za ich pobór należy określić na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego – po przeliczeniu 1m3/s w stosunku rocznym. W razie stwierdzenia, że skarżący nie korzysta z usługi wodnej, bowiem nie pobiera wód powierzchniowych publicznych, postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty stałej należy umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. ec