II SA/Gl 66/05

Dnia 18 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Iwona Bogucka WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 roku, sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, Nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] 2004 roku, uzupełnionym i sprecyzowanym pismem z dnia [...] 2004 roku, skarżący R. J. zwrócił się do Urzędu Miasta w C. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, Nr [...] (w sprawie [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. N., budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem przy ulicy A w C., działka nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W jego ocenie okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, która nie była znana organowi, było toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę oraz nieruchomości sąsiednich, m.in. działki oznaczonej numerem ewidencyjnym B, stanowiącej własność skarżącego. Ta okoliczność miała wpływ na treść decyzji, albowiem przy zatwierdzeniu projektu budowlanego przyjęto granicę pomiędzy przedmiotowymi działkami najbardziej korzystną dla inwestora, podczas, gdy jej rzeczywisty przebieg powoduje, że nie zostały zachowane minimalne odległości budynku od granicy, określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że podnoszone przez skarżącego okoliczności nie są tymi, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, albowiem sytuacja prawna i faktyczna nie uległa zmianie od czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Toczący się spór graniczny nie miał w ocenie organu wpływu na treść tej decyzji. Ponadto organ zauważył, iż skarżący nie był stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwaną dalej Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w celu orzeczenia o wznowieniu postępowania. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo stwierdził, że w sprawie nie chodzi o spór graniczny lecz o brak rozgraniczenia działek, którego rezultat może doprowadzić do zatwierdzenia pozwolenia na budowę dla budynku, którego lokalizacja jest niezgodna z prawem. Wskazał także na decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku wydaną w postępowaniu rozgraniczeniowym, stwierdzając że wydana została w oparciu o nieprawdziwe okoliczności faktyczne. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę przede wszystkim na okoliczność, że skoro wskazana przez skarżącego przesłanka wznowieniowa nie była przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma tylko ten, kto brał udział w tym postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem w razie braku przymiotu strony u żądającego wznowienia postępowania należy odmówić wznowienia postępowania. W takiej sytuacji w ocenie organu nie można również mówić o innych przyczynach wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że do dnia wniesienia skargi nie zostały ustalone granice działek. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] 2005 roku skarżący wskazał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa, albowiem pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o fałszywe dowody i niekompletną dokumentację, a ponadto wydano je w wyniku przestępstwa polegającego na celowym niedopełnieniu obowiązków przez geodetę oraz przez kierownictwo Wydziału Geodezji. Wskazał przy tym na toczące się postępowania przed sądem powszechnym, organami nadzoru budowlanego oraz organami Prokuratury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że nie było również podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 kpa enumeratywnie wskazuje przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wskazanie przesłanki wznowieniowej przez stronę nie zwalnia jednak organu od badania, czy w sprawie nie występuje inna, nie wskazana przez stronę przesłanka, która obligowałaby do wznowienia postępowania. Konstrukcja bowiem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., podanie nie jest spóźnione (art. 148 k.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. Ta ostatnia kwestia (przymiot strony) nie została w ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniona przez organy orzekające. Co prawda organy obu instancji stwierdziły, iż brak jest po stronie skarżącego przymiotu strony, jednakże jako jedyne uzasadnienie takiego twierdzenia wskazały brak jego udziału w takim charakterze w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z akt administracyjnych wynika natomiast jednoznacznie, że skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W pierwszym rzędzie za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta. W zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się mapa do celów projektowych, na której zakreślony został obszar, w stosunku do którego dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej. Wobec braku innego dokumentu lub opisu, na podstawie tej właśnie mapy należało określić obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dodatkowo należy zauważyć, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący brał udział w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe kwestie zostały całkowicie pominięte przez organy orzekające. Tymczasem wyjaśnienie przymiotu strony mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem okazałoby się, że skarżący posiadał ten przymiot w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Cytowany wyżej art. 147 kpa stanowi, że z tej przyczyny wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony, jednakże w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że strona zażądała wznowienia postępowania. Sam fakt, że nie wskazała przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 nie zwalnia organu z obowiązku badania, czy taka przyczyna nie wystąpiła. Istota bowiem art. 147 kpa sprowadza się do tego, że nie można wznowić postępowania z urzędu z tej przyczyny, nie zaś do braku jej wskazania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, przy czym organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali obszar oddziaływania spornego obiektu. Ustalenia wymagać będzie ponadto, czy skarżący dotrzymał terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zgodnie z art. 148 kpa. Te zaś ustalenia przesądzą o treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania.