II SA/Gl 66/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant st. ref.Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad gospodarowania mieniem oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Sejmik Województwa [...] ustalił zasady gospodarowania mieniem Województwa [...] w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Województwa [...] oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Postanowienia w tym zakresie, zgodnie z § 1 tej Uchwały stanowiły załącznik do niej, a Uchwała w myśl jej § 4 miała wejść w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały. Jako podstawa prawna podany został art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że z normatywnego charakteru tej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Dlatego też podkreślono, że w jej treści mogą znaleźć się wyłącznie regulacje znajdujące oparcie w normie zawierającej delegację ustawową. Wobec powyższego zakwestionowano legalność postanowień wymienionej Uchwały w § 10 ust. 1, § 15 ust. 1,2,3 i § 19 ust. 1,2,3 oraz § 17 ust. 4 i § 22 ust. 4 jako niezgodnych z przepisami odpowiednio art. 73 ust. 5 w związku z art. 72 ust. 2, art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4, art. 28 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 4, art. 28 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) W konsekwencji powyższego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie województwa stwierdził nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] r. Sejmiku Województwa [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieniem Województwa [...] w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Województwa [...] oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata w części określonej w: - § 10 ust. 1 Uchwały jako niezgodnej z przepisami art. 73 ust. 5 w związku z art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - § 15 ust. 1 i § 19 ust. 1 jako niezgodnej z przepisem art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - § 15 ust. 2 i § 19 ust. 2 jako niezgodnej z przepisem art. 28 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - § 15 ust. 3 i § 19 ust. 3 jako niezgodnej z przepisem art. 28 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - § 17 ust. 4 i § 22 ust. 4 jako niezgodnych z przepisem art. 39 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że powyższe zapisy Uchwały pozostawały w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, jak również że niedopuszczalne jest powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy prawa miejscowego. Dnia [...] r., działając w oparciu o Uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., Zarząd Województwa [...] zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W uzasadnieniu podkreślono pozbawienie strony możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie i czynnego udziału w postępowaniu, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w tym samym dniu kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie. Ponadto podano, że wbrew stanowisku organu nadzoru podjęta uchwała w większości powtarza zapisy zawarte w zasadach z dnia [...] r., które nie były wcześniej kwestionowane przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte we uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił także, że na sesji w dniu [...] r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały własnej z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieniem Województwa [...] w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Województwa [...] oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Zapisami nowej uchwały wyeliminowano z obrotu prawnego kwestionowane przez Wojewodę regulacje doprowadzając tym samym do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w trakcie rozprawy pełnomocnik Wojewody [...] odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego podniósł, iż nawet jeśli doszło do naruszenia zasady czynnego udziału to i tak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że wniesiona skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności uchwały organu województwa jest podstawowym środkiem nadzorczym typu korygującego, o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym, stosowanym przez organy nadzoru nad wykonywaniem zadań województwa. Odbywa się ono w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego, które stanowi odrębny rodzaj aktu administracyjnego, ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna jej sprzeczność z prawem. Przez pojęcie "prawo", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, biorąc za podstawę swojej oceny stan przepisów obowiązujący w dacie podjęcia uchwały. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało podjęte w trybie przewidzianym przez art. 79 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 82 ustawy o samorządzie województwa uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu tej uchwały. W niniejszej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała została przedstawiona Wojewodzie [...] w dniu [...] r. a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie, wydano w dniu [...] r. (poniedziałek). Rozstrzygnięcie zawiera konieczne, ustawowo określone elementy, podane w art. 82 ust. 4 ustawy. Oceniając zasadność zarzutów skargi, Sąd uznał, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego i zawartych w nim stwierdzeń zdaje się potwierdzać już samo uchwalenie na sesji w dniu [...] r. przez Sejmik Województwa [...] nowej uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały własnej z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieniem Województwa [...] w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Województwa [...] oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata. Zapisami tejże uchwały wyeliminowano z obrotu prawnego kwestionowane przez Wojewodę regulacje uznając tym samym zasadność stanowiska zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, które zostało wydane przed zmianą pierwotnej Uchwały. Podkreślić należy, że zarówno pierwotna uchwała z dnia [...] r. nr [...] jak i zmieniająca ją uchwała z dnia [...] r. nr [...] nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i tym samym nie weszły w życie, nie wywołały określonych przez siebie skutków prawnych. Zaznaczyć także należy, że w świetle art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zatem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżone rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednak uchylenie takiego rozstrzygnięcia z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje dwóch ograniczeń. Z jednej strony może nastąpić tylko wówczas, jeżeli to naruszenie "miało wpływ na wynik sprawy". Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w danym rozstrzygnięciu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony zaś w pojęciu "naruszenie prawa materialnego" nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia na odmiennej podstawie z art. 145 § 1 pkt. 2 i 3. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wyżej omówionych przesłanek. Wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia przepisów i niezgodność zapisów Uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieniem Województwa [...] w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Województwa [...] oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata z regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami były uzasadnione. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przestrzegać zakresu udzielonego mu przez ustawę umocowania do tworzenia przepisów, nie ma prawa tego upoważnienia ani zawężać ani przekraczać. Niedopuszczalne także jest powielanie w przepisach prawa miejscowego regulacji ustawowych, ich modyfikacja czy uzupełnianie. Naruszenie zaś powyższych regulacji słusznie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzorczy. Zasadność podniesionych argumentów uzasadniających częściowe unieważnienie weryfikowanej przez Wojewodę uchwały potwierdza także uchwalenie na sesji w dniu [...] r. przez Sejmik Województwa [...] nowej uchwały nr [...] w sprawie zmiany tejże uchwały własnej z dnia [...] r. nr [...] w zakresie kwestionowanych przez organ nadzoru zapisów. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pojęciu "innych naruszeń przepisów postępowania" mieści się tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanego rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego naruszenia zasady czynnego udziału stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nawet umożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, które ograniczały się do Uchwały z dnia [...] r. oraz jej załączników przesłanych przez Sejmik Województwa [...], zapewnienie jej wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań nie miałoby żadnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdzone bowiem przez Wojewodę [...] naruszenia przepisów art. 73 ust. 5 w związku z art. 72 ust. 2, art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4, art. 28 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 4, art. 28 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) musiały w konsekwencji skutkować częściowym stwierdzeniem nieważności Uchwały nr [...]. Jakiekolwiek czynności i wypowiedzi strony w tym zakresie nie miałyby wpływu na końcowe stanowisko Wojewody w tym przedmiocie. W przeciwieństwie bowiem do zwykłego postępowania administracyjnego postępowanie nadzorcze polega na badaniu zgodności zapisów podjętej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzenie czynności wyjaśniająco – dowodowych w sprawach objętych nadzorem jest w zasadzie wyłączone. Wskazać należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż nawet w przypadku utraty mocy obowiązującej uchwały organu województwa albo zmiany jej treści jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, wydanie go nie jest zbędne, jeżeli uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (vide: wyrok NSA z 20 marca 1996 r., SA/Gd 1265/95). Zatem zmiana przez Sejmik Województwa [...] wcześniejszej uchwały nie może mieć wpływu na badanie legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast słuszność wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. nr [...] Wojewody [...] – jak wskazano wyżej – potwierdza uchwalenie na sesji w dniu [...]r. przez Sejmik Województwa [...] uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały własnej z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania mieniem Województwa [...] w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Województwa [...] oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, której to zapisami wyeliminowano kwestionowane przez Wojewodę regulacje. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.