II SA/Gl 66/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] 2003 r. T. T. zwrócił się do Burmistrza Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla elektrowni wodnej o mocy do [...] kW na nieruchomości położnej w R. na działce nr A. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej o mocy do [...] kW, określając jednocześnie warunki i wymagania (w tym wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich), które winny być spełnione przy realizacji zamierzenia. W myśl rozdzielnika przedmiotowej decyzji za strony postępowania organ I instancji uznał oprócz wnioskodawcy także Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Nadleśnictwo, Kurię Diecezjalną, Gminę Miasta K. oraz J. G.. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] 2005 r. T. T. zwrócił się o wprowadzenie zmian do wydanej mu decyzji poprzez podwyższenie mocy projektowanej elektrowni do [...] kW podkreślając, iż wszystkie dokumenty związane z decyzją uwzględniały jako osiągalną moc elektrowni moc do [...] kW. Pismem z dnia [...] 2005 r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. w sposób określony przez inwestora. Umieszczony na zawiadomieniu wykaz adresatów ujmował dodatkowo K. Z., H. i Z. W., H. i M. F. oraz B. i J. G.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. 2000 nr 98 poz. 107 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), Burmistrz Miasta K. zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] r. zastępując liczbę "[...]" liczbą "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, że wszystkie strony wyraziły zgodę na dokonanie wnioskowanej zmiany z tym, że J. G. wniósł dodatkowe uwagi. Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołali się nie uczestniczący w postępowaniu właściciele sąsiednich nieruchomości A. B., W. B oraz I. i S. K.. W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości z uwagi na niewłaściwe oznaczenie stron postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po raz kolejny zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] r. o lokalizacji elektrowni wodnej zastępując w oznaczeniu mocy elektrowni liczbę "[...]" liczbą "[...]". Decyzja wydana została na podstawie art. 155 k.p.a, a w jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wystąpił do stron o wyrażenie zgody na dokonanie wnioskowanej zmiany i znaczna większość stron wyraziła zgodę. W obszernych wywodach organ I instancji przedstawił kwestię legitymacji dodatkowo uznanych za strony postępowania osób, a także przedstawił uwagi A. B. odnośnie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podając także swoje w tej kwestii stanowisko. Zaakcentował też, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie da się jednoznacznie stwierdzić czy zagrożenie podtapianiem jest realne. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez I. i S. K. wyrażających obawy co do trwałego podtopienia piwnic i wnoszących o przedwykonawcze wykonanie analiz wysokościowych przesiąkania wody Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję mocy uznając odwołanie za nieuzasadnione. Zdaniem SKO zaskarżona decyzja nie godzi bowiem w obowiązujący porządek prawny, a wbrew obawom odwołujących się, także w ich interesy prawne. Wniosek dotyczący zmiany mocy elektrowni był wnikliwie rozpatrywany, także w trakcie odrębnego postępowania o uwarunkowaniach środowiskowych. Odwołujący się bez własnej winy w postępowaniu tym nie brali wprawdzie udziału to jednak decyzja, która zakończyła to postępowanie stała się ostateczna i nie mogą już od niej wnieść środka zaskarżenia. Pismem z dnia [...] 2006 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc, iż w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko całkowicie pominięto istnienie działki nr B, której jest współwłaścicielem, pomimo, iż znajduje się ona w granicy immisji planowanego spiętrzenia wód rzeki [...] i prawdopodobnego podniesienia poziomu wód gruntowych co w efekcie spowodować może trwałe podtapianie piwnic. Zdaniem skarżącego wydane przez organy administracji publicznej decyzje uwzględniają jedynie interes inwestora a nie interes sąsiadów. Skarżący stwierdził nadto, iż nie wyraża zgody na rozpoznanie zarzutów dotyczących podtapiania dopiero w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że dotknięte one są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Obie decyzje wydane bowiem zostały z takimi naruszeniami przepisów cytowanej wyżej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że generalna zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady kwalifikowane lub nie kwalifikowane bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym – por. szerzej np. . J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 694 i nast. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć aby wszczęcie postępowania w celu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego bądź zmiany treści decyzji było możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy. Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który to przepis stanowi, iż "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Redakcja przepisu art. 155 zd. 1 k.p.a. wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Podkreśla się jednak niejednokrotnie w doktrynie, iż należy dopuścić także możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony a tym samym sytuacji takiej nie należy oceniać w kategoriach naruszenia prawa – por. w tej mierze np. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2006, s. 920. Gramatyczna wykładnia art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. bezwzględnie niedopuszczalnym. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 k.p.a. przesłanek nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95 (niepubl.). Niedopuszczalność obejścia przy pomocy art. 155 k.p.a. innych przepisów proceduralnych, w tym reguł odnoszących się do dwuinstancyjności powoduje w konsekwencji, zdaniem tut. Sądu, iż dopuszczalność zastosowania pomawianego nadzwyczajnego trybu weryfikacji uzależniona jest od pełnej tożsamości sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot orzekania. Tym samym w toku postępowania z art. 155 k.p.a. zmianom nie może ulec żądanie strony, które było przedmiotem rozpoznania przed wydaniem decyzji ostatecznej. Już z samego brzmienia przepisu wynika bowiem, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie kwestii objętych pierwotnym postępowaniem rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. pomimo zmiany przedmiotu sprawy spowodowałoby bowiem, iż nowe żądanie wymagające przeprowadzenia w całości postępowania administracyjnego zostałoby de facto rozpoznane i rozstrzygnięte w sposób uproszczony, polegający jedynie na kontroli przesłanek z art. 155 k.p.a. Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do takiej zmiany rozstrzygnięcia na inne, które to rozstrzygnięcie również było możliwe w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. W konsekwencji zmianom nie może ulec także skład stron biorących udział w postępowaniu. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest bowiem uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2000 r. I SA 819/99 LEX nr 55302. Nadto podkreślenia wymaga, iż niezbędną przesłankę wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi zgoda stron. W judykaturze podkreśla się w tej mierze, iż przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2000, IV SA 890/98, LEX nr 54735. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż zdaniem Sądu organ I instancji wadliwie zastosował art. 155 k.p.a. i zmienił wydaną przez siebie decyzję ostateczną w trybie nie przystającym do okoliczności sprawy. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu podnieść brak pełnej tożsamości sprawy administracyjnej. Wnioskodawca T. T. w pierwotnej wersji złożył bowiem wniosek o lokalizację elektrowni o mocy [...] kW i żądanie to w pełni zostało spełnione. Organ I instancji nie był bowiem władny wykroczyć ponad żądanie strony i ustalić lokalizacji dla inwestycji większej niż wnioskowana. Tym samym pomimo, iż zawarte w aktach ekspertyzy obejmowały także ocenę elektrowni o wyższej mocy obecna korekta wniosku z uwagi na zmianę przedmiotu sprawy zdaje się sugerować, iż jego rozpoznanie wymagać powinno przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego. Wniosek ten wydaje się uprawniony zwłaszcza w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika by ocena czy zgłoszone żądanie obejmowało co do istoty nie zmieniony przedmiot sprawy czy też w rzeczywistości wskutek korekty mocy wskazywało inwestycję nie będącą przedmiotem pierwotnego rozpoznania, była w jakikolwiek sposób przez organ I instancji analizowana. Nadto organ I instancji zmienił w trybie art. 155 k.p.a. wydaną przez siebie decyzję ostateczną pomimo zmiany stron postępowania (figurujący w rozdzielniku A. B., W. B., I. i S. K. oraz E. i J. J. nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r.) oraz pomimo braku zgody stron na korektę mocy projektowanej elektrowni z [...] na [...] kW. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii należy wskazać, iż w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. organ ten podkreślił w uzasadnieniu, iż cyt. "znaczna większość stron" wyraziła zgodę na dokonanie w decyzji ostatecznej z dnia [...] r. wnioskowanej przez inwestora zmiany. W rzeczywistości z akt sprawy nie wynika by którakolwiek inna niż wnioskodawca strona w ponownie prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. postępowaniu administracyjnym (po uchyleniu poprzedniej decyzji przez SKO w K.) była o taką zgodę pytana i zgody takiej udzieliła. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dostrzegło jednak wskazanych wyżej uchybień i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K.. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] r. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.