II SA/Gl 660/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. W., C. L., B. F. i B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] orzekł o zwrocie na rzecz H. B. działki nr A o pow. [...] m2 położonej w C. przy ul. A. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w chwili zwrotu działka stanowiła własność Skarbu Państwa a znajdujące się na niej piaskownica oraz garaże stanowią własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C.. Odnośnie przedmiotowych garaży ustalono, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska UM w C. udzielono Zakładowi A w N. Rejon Wykonawstwa w C. zgody na kontynuowanie budowy boksów garażowych na nieruchomości nr B przy ówczesnej ul. B w C.. Inwestycja ta powstała w związku z wcześniejszą budową budynku mieszkalnego na tej samej nieruchomości. Użytkownicy garaży stwierdzili, że użytkują je od roku 1980, zostały one wybudowane z ich środków własnych a na podstawie porozumienia spisanego z Zakładem A w N. uzyskali zgodę na ich bezpłatne użytkowanie przez lat 20. Dokumentu poświadczającego tę okoliczność nie przedłożono. Organ rozstrzygający o zwrocie nieruchomości zwracał się również o przedłożenie dokumentów związanych z realizacją zarówno budynków mieszkalnych położonych na sąsiadujących działkach A i C, jak i garaży. Zakład A w N. w Upadłości podał, że nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi budowy garaży. Analogiczne stanowisko zajął Zakład B spółka z o.o. w C.. Urząd Miejski w C. również poinformował, że nie posiada akt dotyczący tych inwestycji, albowiem ze względu na swą kategorię zostały przekazane na makulaturę. Decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...]r. Dnia [...],[...]i [...]r. odpowiednio: E. W., C. L. i B. F. złożyli odwołania od wyżej opisanej decyzji. Zostały one zakwalifikowane jako wnioski o wznowienie postępowania motywowane brakiem udziału strony w postępowaniu. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił wznowienia postępowania podnosząc, iż wnioskodawcy nie są stroną w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy i stało się ostateczne. W następnej kolejności w dniu [...]r. E. W., A. N., L. B., B. F. i C. L. złożyli kolejne wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. Podstawę żądania w tym przypadku stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że w dotychczasowym postępowaniu przyjmowano, że brak jest dokumentacji projektowej i prawnej garaży. Tymczasem skarżący powzięli wiadomość, że decyzją nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił H. B. zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę sąsiednią nr D. W uzasadnieniu podano, że sposób zagospodarowania jest zgodny z planem realizacyjnym [...], stanowiącym podstawę wywłaszczenia a garaże zostały wybudowane na podstawie decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Dowody związane z projektowaniem i budową m. in. przedmiotowych garaży stanowiły dowód w postępowaniu dotyczącym działki D. Mają one również istotne znaczenie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją orzekającą o zwrocie działki A. W sprawie wyszły zatem na jaw istotne dla sprawy nowe dokumenty i dowody istniejące w dniu wydania decyzja ale nie znane orzekającemu organowi. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]r. podnosząc iż wnioskodawcy nie są stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Na skutek wniesionej skargi do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 13 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2532/00 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek organów co do braku legitymacji wnioskodawców jest przedwczesny. Na działce zwróconej H. B. zostały wybudowane garaże ze środków własnych skarżących. W tej sytuacji należało najpierw ustalić, czy wystąpili oni w stosownym czasie z roszczeniem o nabycie garaży na własność i ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tych garaży (art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Jeśli wynik tych ustaleń byłby pozytywny, to osobom takim przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przy czym konieczne byłoby ustalenie czy ich wniosek o wznowienie postępowania został zgłoszony w ustawowym terminie. Nadto podkreślono, że w sprawie brak przeszkód, aby organy rozważyły zasadność wznowienia postępowania z urzędu, ze względu na wiążącą je zasadę prawdy. Pismem z dnia [...]r. zwrócono się do wnioskodawców o wykazanie, że wystąpili z roszczeniem o nabycie garaży na własność i ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że użytkownicy garaży wystąpili z takimi wnioskami [...]r. Z akt sprawy, w szczególności z pisma zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...]r. wynika, że wniosek ten nie został rozpoznany. Organ wskazał, że grunt zabudowany garażami został zwrócony poprzedniemu właścicielowi decyzją z dnia [...]r. i do czasu uchylenia tej decyzji postępowanie w sprawie złożonych wniosków nie może być prowadzone. W toku postępowania E. W., B. R. i C. L. podali, że o przyczynie wznowienia postępowania dowiedzieli się z decyzji Wojewody [...]z dnia [...]r. dotyczącej zwrotu sąsiedniej działki nr D. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. orzekającą o zwrocie H. B. nieruchomości nr A przy ul. A. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...]r. ustalono m.in. że posiadacze garaży nie posiadają umów najmu, opłacają natomiast podatki od nieruchomości i posiadają rachunki za wybudowanie garaży. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, powołując się na upływ 5 lat od daty wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...]r., którą jednocześnie uchylono także postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r. o wznowieniu postępowania, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano m. in. że organ I instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 13 września 2002 r. Wnioskodawcom przyznano status stron postępowania bez wykazania podstawy prawnej. Natomiast fakt wystąpienia przez wnioskodawców z wnioskami o oddanie garaży na własność i gruntu w użytkowanie wieczyste nie został zanalizowany pod względem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta D. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu uznano, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie są stroną w sprawie. Zgodnie z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, osoba która wybudowała przed dniem 5 grudnia 1999 r. ze środków własnych garaż na gruncie Skarbu Państwa lub gminy może żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z garażu, jeżeli jest jego najemcą. Użytkownicy przedmiotowych garaży nie są ich najemcami, nie spełniają zatem przesłanki z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie są stroną w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości. W złożonym odwołaniu E. W., A. N., C. L. i B. R. zarzucili naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Podnieśli, że podstawę decyzji stanowi twierdzenie, jakoby nie byli ono najemcami garaży. Zarzucili wobec tego, że organ nie wyjaśnił, czy istotnie nie są najemcami. Twierdzenie takie winno wynikać z dokumentów sprawy a dokumenty poświadczające brak umowy najmu winny znajdować się w aktach sprawy. Stwierdzili, że w swym przekonaniu są najemcami, albowiem umowa najmu miała formę ustną a jest niewątpliwe, że nie zajmowali garaży bezumownie. Rozpoznając odwołanie organ II instancji zwrócił się do stron o uprawdopodobnienie istnienia stosunku najmu w odniesieniu do garaży, np. poprzez dowody wpłat czynszu, należnego zgodnie z art. 659 k.c. W odpowiedzi strony podały, że ustne umowy zostały zawarte w roku 1980, potwierdza to treść decyzji o pozwoleniu na budowę [...] boksów garażowych, wydanej na rzecz zakładu A w N.. Zakład ten został zlikwidowany w roku 1998. Nakłady na budowę garaży stanowiły podstawę do zwolnienia od zapłaty czynszu na okres 20 lat. Po upływie tego okresu brak było podmiotu, któremu należało uiszczać czynsz. Jest oczywiste, że Zakład nie pozwoliłby korzystać z garaży bez umowy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przyznano, że garaże zostały wybudowane ze środków ich użytkowników na podstawie decyzji wydanej na rzecz Zakładu A w N.. Skarżący nie wykazali jednak zawarcia umowy najmu garaży, wobec czego uznano, że korzystali oni z garaży na podstawie innego stosunku prawnego niż najem. Taki stan rzeczy poświadcza, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia odmowę przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego E. W., C. L., B. F. i B. R. zawnioskowali o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 28 , 7 i 8 k.p.a. Jako bezpodstawne ocenili twierdzenia organów, jakoby nie byli najemcami garaży. Sprawa w tym zakresie nie została wyjaśniona, albowiem Wojewoda nie sprecyzował na podstawie jakiego innego stosunku prawnego garaże były używane. Podniesiono, że organy miały większe możliwości dotarcia do dokumentacji i pracowników zlikwidowanego Zakładu, niż skarżący, a możliwości tych nie wykorzystały. Okoliczności sprawy dowodzą, że miały miejsce ustne umowy najmu a twierdzenia przeciwne nie zostały udokumentowane i są arbitralne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego, albowiem w toku postępowania zwracano się o informacje dotyczące garaży do Zakładu A w N., Zakładu A w N. w upadłości oraz do spółki B w C.. Podjęte starania były jednak bezowocne. Jak wynika z akt sprawy, w stosunku do decyzji Wojewody [...]z dnia [...]r. orzekającej o zwrocie nieruchomości nr A prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych nie jest dopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem ustawowego terminu, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Odmowa wznowienia następuje zatem z przyczyn formalnych, nie pozostaje w związku z oceną przesłanek wznowienia. Formalne warunki związane z wniesieniem wniosku o wznowienie postępowania wynikają z treści art. 145 § 1, art. 147 oraz 148 k.p.a. Wniosek może dotyczyć wyłącznie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, musi pochodzić od strony postępowania i musi zostać złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o przyczynie wznowienia. W rozpatrywanym przypadku wniosek dotyczył decyzji ostatecznej, został także złożony w terminie. Kwestią wątpliwą jest, czy pochodził on od strony postępowania, a zatem osoby, która ze względu na przysługujące jej uprawnienia mogła uczestniczyć jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Stroną jest bowiem ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, w czyje uprawnienia lub obowiązki ingeruje wydawane orzeczenie. Owe obowiązki i uprawnienia muszą przy tym wynikać z przepisów prawa, które takie obowiązki i prawa ustanawiają. Decyzją ostateczną, której dotyczyło żądanie wznowienia, była decyzją orzekająca o zwrocie nieruchomości. Do kręgu stron tego postępowania wchodzą zatem tylko te osoby, którym względem tej nieruchomości służą jakieś uprawnienia. W wyroku z dnia 13 września 2002 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2532/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Gliwicach Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wskazał, że dla oceny interesu prawnego skarżących istotne jest zbadanie, czy legitymują się oni roszczeniem z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewidywał dla najemców garaży wzniesionych z własnych środków na gruntach Skarbu państwa lub gminy uprawnienie do nabycia garaży na własność i ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu. Stąd zalecenie zbadania tej okoliczności, którym zarówno orzekające w sprawie organy jak i rozpoznający niniejszą skargę Sąd są związani. Orzekając w sprawie II SA/Ka 2532/00 Sąd nie dysponował materiałami dotyczącym złożenia przez skarżących takiego wniosku w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czemu zresztą dał wyraz w uzasadnieniu. W szczególności nie mógł ustalić na jakim etapie postępowania o zwrot wniosek taki został złożony. Okolicznością przemawiającą za uznaniem, że użytkujący garaże są stroną postępowania, nie może zatem być wyłącznie sam fakt złożenia wniosku o nabycie garaży i ustanowienie użytkowania wieczystego, ale złożenie go przez osoby uprawnione z art. 211. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, w której doszłoby do wznowienia postępowania o zwrot z inicjatywy osób, którym roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu nie przysługuje. Nadto kwestia legitymacji skarżących w postępowaniu z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Wniosek o nabycie garaży i ustanowienie użytkowania wieczystego został bowiem złożony już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie nieruchomości. Z tych względów w ocenie Sądu uprawnione było ustalenie przez organy administracji na etapie rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania, czy skarżący legitymują się roszczeniem z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie przewidziane w art. 211 powołanej ustawy służyło osobom, które z własnych środków wzniosły garaże na gruncie Skarbu Państwa lub gminy oraz ich następcom prawnym, jeżeli byli ono najemcami tych garaży. W niniejszym przypadku kwestią sporną jest, czy taki przymiot bycia najemcami skarżącym przysługuje. W swej skardze, podobnie jak i we wcześniejszym odwołaniu, skarżący zarzucali, że organy nie wykazały, iż nie są oni najemcami i nie określiły, jaki inny stosunek prawny, nie będący najmem im przysługuje. Zarzut taki co do zasady należy uznać za bezskuteczny. Jakkolwiek bowiem w postępowaniu administracyjnym organy są zobowiązane zebrać kompletny materiał w sprawie, to nie może to dotyczyć sfery umów cywilnych. Organy nie mogą samodzielnie ustalać jakiej treści stosunek cywilny został nawiązany W tym zakresie organy prawidłowo wezwały skarżących do wykazania łączącej ich z wynajmującym umowy najmu. Należy podkreślić, że roszczenie z art. 211 też byłoby skuteczne, gdyby wnioskujący o nabycie garaży ich użytkownicy nie wykazali zawiązanie stosunku najmu. Umowa najmu należy do katalogu tzw. umów nazwanych, uregulowanych w kodeksie cywilnym. Dla umowy tej nie jest zastrzeżony wymóg formy pisemnej pod rygorem nieważności. Art. 660 k.c. stanowi jedynie, że umowa najmu na czas dłuższy niż rok powinna być zawarta na piśmie, natomiast uchybienie tej formie skutkuje uznaniem, że umowę zawarto na czas nieoznaczony. Niewątpliwie skarżący mają zatem rację twierdząc, że umowa taka nie wymaga formy pisemnej. Brak dokumentu umowy skutkuje jednak konsekwencjami w sferze dowodowej, powołujący się na istnienie takiej umowy musi bowiem wykazać ten fakt za pomocą innych środków. W niniejszej sprawie skarżący wskazywali jedynie na okoliczności towarzyszące powstaniu garaży, w tym fakt ich budowania na podstawie decyzji i ze środków własnych. Te okoliczności istotnie zostały przez nich wykazane za pomocą dokumentów i rachunków. Nie są one jednak tożsame z faktem zawarcia umowy, co więcej, na ich podstawie nie można domniemywać, że właśnie taka umowa w konsekwencji została zawarta. Nie można uczynić zarzutu organom administracji, że zaniechały ustaleń w tej istotnej kwestii. Zgodnie z art. 659 k. c. istotnym elementem treści umowy najmu jest określenie czynszu. Świadczenie wzajemne najemcy polega bowiem na uiszczaniu czynszu. Również i w tym zakresie skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów i dowodów. Powoływali się na okresowe zwolnienie z czynszu na okres lat 20. Takie postanowienie umowne nie jest niedopuszczalne, czynsz winien być jednak ustalony. Po wtóre okres 20 lat zwolnienia już upłynął, a skarżący nie podjęli prób uiszczania czynszu,, choćby do depozytu sądowego. W tym zakresie podnosili, że podmiot będący wynajmującym już nie istnieje. Jeżeli w istocie doszło do takiej sytuacji i brak jest następstwa prawnego, to tym bardziej nie można przyjąć, że istnieje umowa najmu, jeżeli podmiotowość jednej z jej stron ustała. Biorąc zatem pod uwagę całość podniesionych wyżej zastrzeżeń i argumentów Sąd uznał, że zasadnie organy administracji obu instancji odmówiły uznania skarżących za stronę postępowania, przyjmując, iż w stosunku do zwróconej nieruchomości nie wykazali oni skutecznie przysługujących im roszczeń. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.