II SA/Gl 660/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Sandra Gołombek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi "A" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 6 września 2013 r. Biuro Cmentarza przy ul. [...] w B. wystąpiło do Prezydenta Miasta B. z pismem "w sprawie zajęcia stanowiska w kwestii wnioskowanego usunięcia drzew" rosnących na cmentarzu. Do pisma załączony został wykaz drzew, które zdaniem wnioskodawcy powinny zostać usunięte. Uzasadnieniem miała być okoliczność, iż rosnące tam rośliny uszkadzają nagrobki. Organ administracji potraktował ww. pismo jako wniosek Parafii Rzymskokatolickiej "A" w B. o wydanie zezwolenia na usunięcie wskazanych w nim drzew. W związku z powyższym zostały przeprowadzone dnia [...] r. oględziny terenu cmentarza w trakcie których dokonano oceny stanu drzew oraz wykonano pomiary obwodu ich pni. Dnia [...] r. Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] zezwolił na usunięcie z terenu cmentarza: - 3 jesionów, 4 żywotników, sosny, jarzębu, lipy, dębu, brzozy, grabu i kasztanowca, - jesionu, robinii akacjowej oraz dwóch grabów pod warunkiem uzyskania zgody na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk gatunków objętych ochroną prawną (tzn. zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na usuniecie bluszczu z tych drzew), Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do nasadzenia 18 drzew na tej samej nieruchomości w terminie do dnia 30 kwietnia 2014r., zwolnił wnioskodawcę z opłat za usunięcie drzew oraz odmówił zezwolenia na usunięcie świerka o obwodzie 185 cm. W uzasadnieniu podniósł, że drzewa stanowią zagrażają bezpieczeństwu otoczenia. W odniesieniu do świerka wskazał, iż co prawda zgodnie z wnioskiem uszkadza nagrobki, ale jego cenne walory przyrodnicze uzasadniają odmowę wydania zezwolenia na usunięcie. Od decyzji odwołała się Parafia "A" w B. reprezentowana przez proboszcz ks. Z. P. (w dalszej części uzasadnienia nazywana również "skarżącą"). Zarzuciła organowi I instacji: - nieokreślenie miejsca nasadzeń, - przyjęcie okoliczności niszczenia nagrobków przez drzewa zarówno jako przesłanki udzielenia zezwolenia jak i odmowy zezwolenia (w przypadku świerka o obwodzie 185 cm), - naruszenie interesu skarżącej, - powierzchowne dokonanie oględzin zniszczonych nagrobków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło skarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, iż w decyzji Prezydenta Miasta B. brak uzasadnienia nałożonego obowiązku nasadzeń. Powinien był również w sposób właściwy rozpatrzyć sprawę usunięcia świerka o obwodzie 185 cm. W aktach sprawy znajduje się opinia rzeczoznawcy budowlanego C. S. (wykonana na zlecenie skarżącej) dotycząca dwóch nagrobków znajdujących się w pobliżu świerka, z której wynika, iż jeden z nagrobków jest uszkodzony w wyniku rozrostu drzewa. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. ponownie rozstrzygnął sprawę. Zezwolił na usunięcie drzew i odstąpił od nałożenia obowiązku dokonania nowych nasadzeń. Podtrzymał jednak swoje stanowisko w przypadku świerka o obwodzie 185 cm. W uzasadnieniu podniósł, iż drzewo jest zdrowe. Uznał, iż nagrobki uszkodzone w wyniku rozrostu drzewa można naprawić. Odniósł się również do przedstawionej przez skarżąca opinii rzeczoznawcy budowlanego uznając, iż to organ administracji publicznej posiada wiedzę pozwalającą ocenić wpływ rosnącego drzewa na nagrobki. Od decyzji odwołanie złożyła skarżąca podnosząc szereg argumentów związanych miedzy innymi z błędnymi ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji oraz błędną wykładnią przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało skarżona decyzje w mocy. W uzasadnieniu wskazało, iż rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniosło, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają przesłanek pozwalających ustalić, w jakich przypadkach może zostać wydane zezwolenie na usunięcie drzewa. Zakwestionowało również okoliczność, iż drzewo w tym wieku może powodować niszczenie miejsc grzebalnych (ze względu na bardzo powolny wzrost). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do tutejszego Sądu złożyła skarżąca reprezentowana przez proboszcza Z. P. Skarżąca nie sprecyzowała dokładnie swego żądania. Podniosła jednak, że rozstrzygnięcie zostało podjęte bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (brak oględzin uszkodzonego nagrobka). Wskazała, że organ uwzględnił tylko walory przyrodnicze drzewa nie biorąc pod uwagę uzasadnionego interesu strony. Do skargi dołączone obszerne pismo z Biura Cmentarza wyjaśniające sprawę. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczasową argumentację a także wskazało, że zezwolono na usunięcie 18 drzew i odstąpiono od obowiązku nasadzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości". Ustawa jednak nie wskazuje jakichkolwiek przesłanek pozwalających na ustalenie, kiedy takie zezwolenie może (powinno) zostać wydane. Niewiele wskazań w tym zakresie można również odnaleźć w literaturze przedmiotu czy też orzecznictwie sądowym. Warto tu jednak odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. II OSK 2337/11 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z tezą którego "przepis normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną, co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 u.o.p. Wykładnia art. 83 ust. 1 i 4 u.o.p. w świetle argumentacji celowościowej pozwala na zakreślenie granic swobody decyzyjnej". Podobnie w sprawie przesłanek udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. (II SA/Wr 307/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający uznał, że "wydanie zezwolenia na wycięcie drzew następuje w sytuacji, gdy organ uzna, iż cel u.o.p. jakim jest ochrona istniejących zadrzewień nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu, dokona rozważenia interesu społecznego oraz interesu właściciela nieruchomości składającego wniosek, uznając prymat interesu tego ostatniego. W każdej sprawie organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. W przypadku takich samych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia ochrony interesu społecznego, organ może dokonać odmiennej oceny zasadności wniosku ze względu na istotną wagę interesu indywidualnego stanowiącego uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia. W związku z tym organ winien szczegółowo przeanalizować wskazywane przez wnioskodawcę uzasadnienie jego interesu, do którego ochrony niezbędne jest dokonanie wycinki drzew". Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów zależy zatem od odpowiedniego "wyważenia" dwóch wartości jakimi są potrzeba ochrony przyrody oraz uzasadniony interes wnioskodawcy (posiadacza nieruchomości). Wymaga to jednak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. To zaś nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego tak, aby rozstrzygnięcie odpowiadało wymaganiom stawianym przez art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a."). W rozstrzyganej sprawie organy obu instancji uchybiły wyżej wskazanym zasadom. W praktyce postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone. W aktach sprawy znajduje się tylko jeden protokół oględzin nieruchomości, na której rosną drzewa. Z protokołu (częściowo nieczytelnego) nie wynika, czy świerk który zamierza usunąć skarżąca faktycznie negatywnie wpływa na stan miejsc grzebalnych. Zupełnie niezrozumiałe jest kwestionowanie w tym zakresie opinii rzeczoznawcy budowlanego w sytuacji, gdy organ I instancji zaniechał nawet oględzin stanu nagrobków. W ocenie składu orzekającego również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". W analizowanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny swojego rozstrzygnięcia. W praktyce dokonały tylko polemiki z twierdzeniami skarżącej. Trudno tam odnaleźć uzasadnienie dotyczące choćby wyrażenia zgody na usunięcie pozostałych drzew, czy też konieczności uzyskania zgody na usunięcie rosnącego na drzewach bluszczu. W związku z powyższy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozważy, czy organ I instancji w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i czy we własnym zakresie jest w stanie usunąć jego ewentualne braki. Zapewni również stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Wówczas dopiero podejmie jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a.