II SA/Gl 660/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. ustalił dla "A" Sp. z o.o. w C. opłatę stałą za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 r. za pobór wód powierzchniowych w wysokości 10.569,79 zł. Od powyższej informacji, pismem z dnia [...] r., Spółka wniosła reklamację, w której nie zgadzając się z wysokością ustalonej opłaty, zwróciła uwagę na regulację art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). Spółka podała, że wskazana przez organ ilość pobranej wody wiązałaby się z przekroczeniem warunków posiadanego przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego. Następnie przedstawiła, w swej ocenie, prawidłowy sposób wyliczenia spornej opłaty dający kwotę 7.392,94 zł (uwzględniający Q max roczne 2.555.000 m3) . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego, określił Spółce opłatę stalą za pobór wód powierzchniowych za 2018 r. w wysokości 10.569,79 zł. Nie uznając reklamacji organ wyjaśnił, że naliczenie spornej opłaty zgodnie z regulacją art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilością wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, oznacza, że dla ustalenia wysokości tej opłaty należy przyjąć tę wielkość wody powierzchniowej określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Według organu, wynika to z funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością poboru wód powierzchniowych, jaka może być pobrana w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego w ramach tej usługi wodnej. Organ wskazał, że wyliczenie opłaty nastąpiło na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), tj. iloczyn opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach (365 dni) i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 417 m3/h (w przeliczeniu - 0,115833333 m3/s). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w C. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na zarzut naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez nieprawidłowe uznanie, że do obliczenia wysokości opłaty stałej przyjmuje się maksymalną godzinową ilość możliwej do pobrania wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy do obliczenia wysokości tej opłaty przyjąć należy maksymalną roczną ilość możliwej do pobrania wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Podniesiony został również zarzut niezastosowania art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) wobec istniejących wątpliwości co do treści art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. W uzasadnieniu tych zarzutów zwrócono uwagę na zastosowaną przez organ wykładnię rozszerzającą art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz zaznaczono że prowadzi ona do niemożliwych do legalnego zrealizowania przez Spółkę czynności. Ilość wód powierzchniowych, które Spółka mogłaby pobierać z rzeki [...] wynosiłaby po przeliczeniu 3.652.919 m3/rocznie, co jest sprzeczne z rocznym limitem określonym pozwoleniem wodnoprawnym wynoszącym 2.555.000 m3. Pełnomocnik Spółki wskazał, że przyjęta przez organ ilość wód wynosząca 417 m2/h stanowi wyłącznie o maksymalnej jednorazowej ilości pobieranej wody, która nie naruszy tzw. przepływu nienaruszanego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym na 1,58 m3/s. Pobór wód w takiej ilości następuje zaś jedynie w przypadkach awaryjnych, klęsk żywiołowych i siły wyższej. W jego ocenie ustalenie wysokości opłaty na podstawie maksymalnej ilości pobieranych wód powierzchniowych w oparciu o maksymalną roczną ilość tych wód jest jednym sprawiedliwym, racjonalnym i logicznym sposobem jej ustalenia. Pełnomocnik Spółki zaznaczył, że dokonana przez organ ocena prawna jest sprzeczna z zasadą in dubio pro tributario ustanowioną w art. 2a Ordynacji podatkowej. Istnieją bowiem wątpliwości, o którą maksymalną ilość wód powierzchniowych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym chodzi w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, zaś ustalenie, że jest to maksymalna roczna ilość określona w tym pozwoleniu stanowi rozstrzygnięcie na korzyść Spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt.1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalenia tej opłaty stałej określa art. 271 ust. 3 Prawa wodnego w myśl którego, "Wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości pobranej wody powierzchniowej, która ma być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ." (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym). Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2018r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 250 zł za 1m³. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za pobór wód powierzchniowych wskazany w udzielonym Spółce pozwoleniu wodnoprawnym, po przeliczeniu na 1 m³/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego Pozwolenie wodnoprawne (decyzja Starosty [...] z dnia [...] r.) udzielone skarżącej Spółce na szczególne korzystanie z wód - na pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] w km 36+315 za pomocą istniejącego ujęcia brzegowego zlokalizowanego w C. na działce nr 1 wskazuje następujące wielkości: Q max/h = 417 m³/h; Q śr/d = 7000m³/d; oraz Q max/roczne = 2 555 000 m³/rok; Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór wody wyrażony w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. ilości 417m³/h w przeliczeniu wynoszący 0,115833333m³/, zaś zdaniem strony Skarżącej ten wskaźnik nie jest adekwatny, jest wskaźnikiem szczególnym - stanowi wyłącznie o maksymalnej jednorazowej ilości pobieranej wody, która nie naruszy tzw. przepływu nienaruszalnego. Pobór wody w takiej ilości faktycznie nie występuje na co dzień, a jedynie w przypadkach awaryjnych, klęsk żywiołowych i siły wyższej. Obciążenie skarżącej opłatą stałą za pobór wód w takiej ilości jest całkowicie bezzasadne. W ocenie sądu, w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie naliczenia opłaty stałej, a art. 271 ust. 3 Prawa wodnego nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu, wobec treści art. 14 ustawy Prawo wodne należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ" Przeprowadzona analiza art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru wbrew dyspozycji przywołanego art. 7a § 1 Kodeksu nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za pobór wód powierzchniowych. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie wskazanego powyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie przy tym strona skarżąca podkreśla, że zastosowanie tego wskaźnika przy wyliczeniu opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych spowodowało wyliczenie opłaty stałej z przekroczeniem maksymalnej rocznej wielkości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Skoro oplata stała jest powiązana z maksymalną presją na środowisko wodne jako stwierdza to organ w decyzji, to powinna być ona adekwatna do rzeczywistej presji na to środowisko wywołanej przez skarżącą - wyrażonej w maksymalnych ilościach wód powierzchniowych faktycznie pobieranej z rzeki [...] określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 wymienionej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę, organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku