II SA/Gl 661/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie kwotę 265,80 (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych 80 groszy) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...]., [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta C., zezwolił na usunięcie 24 drzew zlokalizowanych w pasie zieleni przyulicznej, ul. [...], dz. nr ewid. [...]obr. [...]. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. T. B. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu powołał się na istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 k.p.a. Podał, że przedmiotowa decyzja nigdy nie została mu doręczona mimo tego, że w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest stroną w tej sprawie. Właścicielem nieruchomości (zgodnie z księgą wieczystą nr [...]) są aktualni spadkobiercy J. i S. B., czyli m.in. wnioskodawca. Posiada on więc interes prawny dotyczący przedmiotowej działki oraz legitymację do występowania w tej sprawie. Właścicielem działki nigdy nie był Skarb Państwa. Dnia 11 marca 2017 r. na przedmiotowej działce zostały wycięte drzewa, a tydzień później drewno z wycinki zostało zabrane. Doszło więc do naruszenia prawa własności. Ponadto, decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, brak jest podstawy prawnej do wydania tego typu decyzji w odniesieniu do działki prywatnej. Decyzja nie została doręczona właścicielom, a więc stronom w rozumieniu k.p.a. w tej sprawie. Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej Kolegium) zawiadomiło o wszczęciu na wniosek T.B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...]r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podało, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów T. B. nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony. Wójt Gminy O., prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenie na usunięcie 24 drzew rosnących na działce nr [...] obręb C. przy ul. [...], dysponował wyrysem z mapy ewidencyjnej i wypisem z rejestru gruntów dotyczących działki nr [...] obręb [...] jednostka rejestrowa [...], w którym jako właściciela wskazano Skarb Państwa, a jako użytkownika Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich. Powyższy wypis nie jest wypisem z rejestru gruntów w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] nie został wskazany numer księgi wieczystej, a organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do dokonywania analiz porównawczych wpisów zawartych w księgach wieczystych, z wpisami istniejącymi w ewidencji gruntów i budynków oraz sporządzania dokumentów niezbędnych do synchronizacji danych. Działka nr [...] nie ma założonej księgi wieczystej i nie jest wymieniona w [...]. Z opinii geodezyjnej wynika, że aktualna działka nr [...]odpowiada działce nr [...] o powierzchni 1430 m2, przedstawionej na planie parcelacyjnym wykonanym we wrześniu 1948 r. Dalej Kolegium powołało art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, zgodnie z którym właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości określonej w tym przepisie. Jak zauważa Kolegium, ustawodawca nie wskazał sposobu, w jaki odstąpienie to ma być realizowane, tak więc czy przybiera formę umowy, czy też stanowi jednostronną czynność prawną. Skoro plan parcelacji nieruchomości podlegał realizacji, a został zatwierdzony pod warunkiem bezpłatnego odstąpienia gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, to oznacza, iż na mocy przepisów tej ustawy działka [...] należy do Gminy C.. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]., sygn. akt [...] wynika, iż działka nr [...] została przepisana na rzecz Skarbu Państwa w 1965 r. Stanowi ona drogę publiczną. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego, T. B. – zdaniem Kolegium – nie jest właścicielem działki nr [...] i wobec tego nie jest stroną postępowań w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu tej nieruchomości. Nie może też skutecznie zainicjować nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (z dnia [...]) zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, złożył T. B., reprezentowany przez J. B.. Decyzji tej zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 77, 80 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Podano, że działka nr [...] stanowi własność prywatną. Kolegium myli pojęcia właściciela i władającego. Ustawodawca wyraźnie je odróżnia, a mimo to Kolegium konsekwentnie posługuje się pojęciem właściciela w odniesieniu do Miasta C. lub Skarbu Państwa. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem Kolegium, iż ustawodawca nie wskazał sposobu, w jaki odstąpienie ma być zrealizowane. Jeżeli art. 13 ust. 1 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. stanowi, że właściciel "obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty", to brak jest podstaw do twierdzenia o przejściu prawa własności z mocy prawa. Ponadto Kolegium wybiórczo potraktowało okoliczności wynikające z dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę. Nie odniesiono się m.in. do okoliczności, iż plan podziału z 1948 r. przewidywał przeniesienie własności działki w formie aktu notarialnego, a akt taki nigdy nie został zawarty. Zebrane w sprawie dowody wskazują, że działka nr [...] stanowi część działki wpisanej w KW [...], zaś współwłaścicielami są członkowie rodziny B.. Zebrane dowody wskazują klarownie, jak toczyły się losy przedmiotowej działki; zarówno Gmina C. jak i Skarb Państwa nigdy nie były właścicielami działki nr [...], ani jej posiadaczami. Kolegium wybiórczo oparło się na dowodach przedłożonych przez wnioskodawcę. Brak jest uzasadnienia, z jakich przyczyn niektórym dowodom przyznano wiarę, a inne zostały pominięte. Z przeprowadzonych dowodów Kolegium wyprowadziło wnioski sprzeczne z logiką oraz doświadczeniem życiowym. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję nr [...]z dnia [...]. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiono dowody, na podstawie których ustalono, iż T. B. nie posiada przymiotu strony w sprawie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało także na zebrane w sprawie dokumenty, które spowodowały, iż skład orzekający uznał za uzasadnione utrzymać w całości w mocy własną decyzję z dnia [...]. Ponadto Kolegium podkreśliło, że przepisy prawa administracyjnego nie upoważniają organów administracji publicznej do podejmowania ustaleń w kwestii tytułu własności, stąd brak podstaw do tego, aby wnioskodawca oczekiwał tego od organu. W ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]obręb [...] nie został wskazany numer księgi wieczystej, natomiast w rubryce właściciel brak wpisu, a organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do dokonywania analiz porównawczych wpisów zawartych w księgach wieczystych z wpisami istniejącymi w ewidencji gruntów i budynków oraz sporządzania dokumentów niezbędnych do synchronizacji danych. Dokumenty te wykonują geodeci uprawnieni, działający na zlecenie i koszt właściciela nieruchomości. W skardze z dnia [...]. T. B., działający przez pełnomocnika w osobie J. B., wniósł m.in. o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...]. oraz z dnia [...] W uzasadnieniu podał, że Kolegium prawidłowo ustaliło dotychczasowy stan sprawy, wyciągając jednak błędne wnioski z dostępnych dokumentów. Działka nr [...]nigdy nie została przejęta, zakupiona czy też przekazana na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy C. Działka w całej swojej historii pozostawała w rękach prywatnych, w tym od 1923 r. należąc do rodziny B. Nie jest prawdziwe twierdzenie Kolegium o braku interesu prawnego skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności. Istnieje bowiem szereg dowodów na to, że działka [...] stanowi własność prywatną, natomiast Kolegium konsekwentnie opiera się na wypisie z rejestru gruntów, który to dokument nie może obalać domniemania wynikającego z wpisu zamieszczonego w księgach wieczystych. Ponadto, brak jest informacji w jakich okolicznościach i na podstawie jakich zdarzeń prawnych doszło do aktualnego wpisu, który znajduje się w wypisie z rejestru gruntów. Wskazując na swój interes prawny, skarżący powołuje księgę wieczystą, czym dokumentuje swój udział w prawie własności działki. Kolegium, zdaniem skarżącego pomyliło pojęcia prawne. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów uznało Skarb Państwa za właściciela przedmiotowej działki, a był on jedynie władającym. Skarżący powołuje się także na wewnętrzną sprzeczność w rozumowaniu Kolegium. W jednym zdaniu wskazuje ono, że działka nr [...] jest własnością określonych osób, co wynika z księgi wieczystej, a w następnym, że w dziale własności księgi wieczystej brak jest wpisów. Ponadto wskazano na fakt powołania się przez organ na wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przedmiotowej działki nr [...]. Wniosek ten złożył w dniu [...] do Sądu Rejonowego S. B. – brat skarżącego. Wniosek oddalono; oddalenie oznacza, że Sąd Rejonowy nie podzielił argumentów S. B. i uznał, że działka nr [...]nie była przedmiotem darowizny ze strony S. B., a tym samym stanowi współwłasność osób wskazanych w KW [...]. W dalszej części skarżący podał m.in., że okoliczność nieuaktualniania księgi wieczystej nr [...] od 1949 r. nie ma żadnego wpływu na treść prawa własności. Nie istnieje żaden przepis nakazujący właścicielowi aktualizowanie księgi wieczystej. Wskazanie to, pomimo jego radykalnego wybrzmienia w końcowej części decyzji Kolegium, jest jednak pozbawione jakichkolwiek podstaw i stanowi przejaw ignorancji ze strony organu administracji. Powtórzono także argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powtórzono, iż T. B. nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. Powtórzono argumentację zawartą w wydanych decyzjach; wskazano także, iż po założeniu ewidencji gruntów miasta C. w poz. 17 rejestru została wpisana działka nr [...]. Natomiast w 1965 r. nastąpił podział tej działki na działkę nr [...] o pow. 0,6946 ha i na działkę nr [...]o pow. 0,1430 ha. Wówczas działka nr [...]stanowiąca drogę publiczną, została przepisana na rzecz Skarbu Państwa, użytkownik: Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich. Wnioskodawca nie udokumentował, iż posiada jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...]; za dowód w sprawie nie można bowiem przyjąć zapisów księgi wieczystej nr [...], gdyż ostatni wpis w tej księdze był dokonany w 1949 r. i od tego czasu współwłaściciele zaniechali działań mających na celu regulację stanu prawnego. Dlatego też nie można oczekiwać, aby organ administracji publicznej, w drodze domniemania wywodził, iż skarżący posiada tytuł prawny do wskazanej nieruchomości. Przeczy temu art. 35 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, stanowiący, iż właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to czy obecny skarżący i jednocześnie autor wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], [...], wydanej przez Wójta Gminy O. (działającego za Prezydenta Miasta C., który podlegał wyłączeniu ze względu na to, że była to sprawa Gminy), zezwalającej Gminie C. na usunięcie 24 drzew zlokalizowanych w pasie zieleni przyulicznej, ul. [...], dz. nr ewid. [...]obr. [...] był legitymowany do złożenia takiego wniosku. Zdaniem Kolegium, rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności, T. B. legitymacją taką nie dysponował, bowiem nie wykazał w tej sprawie swojego interesu prawnego. Natomiast zdaniem wnioskodawcy, wykazał on dostatecznie swój interes prawny w sprawie będąc następcą prawnym osób wpisanych w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości, w skład której wchodziła działka nr [...]. Problem tytułu prawnego do przedmiotowej działki jest o tyle istotny, że w świetle postanowień art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, dalej: u.o.p.) usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zatem, zainicjowanie postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia jest możliwe tylko i wyłącznie na wniosek aktualnego posiadacza nieruchomości, który powinien przedłożyć także zgodę właściciela (oczywiście, jeśli posiadacz nie jest jednocześnie właścicielem). Zgoda taka, mająca charakter wyraźnego oświadczenia woli, może być uzyskana w trakcie postępowania, ale, jak należy przyjąć, bez tej zgody zezwolenie nie może być wydane. Zgoda właściciela jest jednym z warunków (wymogów) o charakterze materialnym, które muszą zostać spełnione aby można było wydać pozytywną decyzję w tej sprawie. Normatywny wymóg uzyskania zgody właściciela kreuje jego interes prawny w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, co jest zupełnie zrozumiałe zważywszy na funkcję ochronną, jaką ma on do spełnienia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji mającej wpływ na sytuację prawną właściciela nieruchomości. Wobec tego, jeśli Gmina C. była właścicielem działki nr [...], a nie budzi wątpliwości, że była jej posiadaczem, to nie było potrzeby uzyskiwania takiej zgody od innego podmiotu. Prezydent Miasta O. wydając ww. zezwolenie na usunięcie drzew oparł się na dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę – Prezydenta Miasta C., w tym " wyrys z mapy ewidencyjnej i wypis z rejestru gruntów", gdzie na stronie drugiej figuruje informacja, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie: po pierwsze – dokument ten nie miał waloru dokumentu urzędowego, co wyraźnie wynikało z informacji zamieszczonej na jego początku ("Dokument nie ma mocy prawnej") oraz w części końcowej ("udostępniane informacje nie są dokumentami w postępowaniach administracyjnych i innych"); po wtóre – z tego nieautoryzowanego dokumentu nie wynika, aby wnioskodawca – Gmina C. – była właścicielem działki nr [...]. Wobec tego już na tym etapie postępowania organ wydający zezwolenie powinien był wyjaśnić czy i na jakiej zasadzie Gmina C. uzyskała tytuł własności. Kolegium, podejmując decyzję w sprawie umorzenia postępowania nieważnościowego ze względu na brak interesu prawnego po stronie T. B. przedstawiło szczegółowo przebieg zmian własnościowych w odniesieniu do działki nr [...] (wcześniej [...]), przyjmując w konkluzji, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 października 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240) działka "należy do C.". Jednocześnie powołało się na treść uzasadnienia postanowienia SR w C. z [...], sygn. akt [...], z którego wynika, że działka nr [...] "została przepisana na rzecz Skarbu Państwa w 1965 r." Poza tym Kolegium zauważyło, że wskazana działka uchwałą Nr [...]Rady Miasta C. z dnia [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W kolejnej decyzji Kolegium z [...]. skład orzekający podtrzymał tezę o braku interesu prawnego po stronie skarżącego, przytaczając dalsze argumenty na jej rzecz. W szczególności zwrócił uwagę na to, że w danych zawartych w ewidencji gruntów nie został wskazany nr księgi wieczystej, co ewentualnie mogłoby organy naprowadzić na ślad właściciela, natomiast w rubryce "właściciel" brak wpisu. W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organy orzekające w sprawie nie dają podstaw do przyjęcia twierdzenia o przysługiwaniu Gminie C. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, czego konsekwencją byłby brak konieczności uzyskiwania zgody na usunięcie drzew od innego podmiotu, któremu tytuł taki przysługuje. Sąd nie twierdzi stanowczo, że Gmina C. tytułu takiego nie ma, a jedynie tyle, że nie zostało to wykazane w trakcie postępowania. Co za tym idzie, niewykazanie praw właścicielskich do działki nr [...], przy jednoczesnym uprawdopodobnieniu przysługiwania tego rodzaju praw skarżącemu, nie daje podstaw do umorzenia postępowania nieważnościowego ze względu na brak po jego stronie interesu prawnego. Wbrew temu co przyjęło Kolegium, działka nie przeszła na własność Gminy C. na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240), bowiem w świetle tego przepisu potrzebna była czynność rozporządzająca podjęta przez właściciela, aby do przejścia takiego doszło. Właściciel obowiązany był "odstąpić bezpłatnie" nieruchomość na cele m.in. drogowe, a więc zmiana właściciela nie następowała z mocy ustawy. Nie ma dowodu potwierdzającego dokonanie przez ówczesnych właścicieli takiej czynności rozporządzającej. Nie kwestionuje tego Kolegium, pisząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przeniesienie własności na rzecz Gminy nie nastąpiło, działki te ( w tym 17/2), pozostały we współwłasności obdarowanych (następców prawnych J. i S. B., w tym J. B., wobec którego następcą prawnym jest skarżący). Nie jest także jasne, na jakiej podstawie Kolegium przyjmuje, iż Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] w związku z podziałem, jaki nastąpił w 1965 r. Kolegium enigmatycznie stwierdza, że działka ta "została przepisana na rzecz Skarbu Państwa....." Dowodem na posiadanie tytułu własności nie jest zaliczenie do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...]r. drogi, w skład której wchodzi rzeczona działka. Sama uchwała nie skutkuje bezpośrednio uzyskaniem prawa własności do działek składających się na drogę publiczną. Sąd, mając świadomość tego, że organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na określonej działce, kieruje się co do zasady informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i trudno byłoby nakładać na niego obowiązek każdoczesnego badania czy wpisy tam zamieszczone są zgodne ze stanem rzeczywistym, to jednak w sytuacji, w której ma wątpliwości, powinien dokonać ustaleń w tym zakresie. W tej sprawie, jak wynika z uwag przytoczonych wyżej, treść wpisu zgodnie z którym działka nr [...]stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich, stanowiła dostateczny powód do wyjaśnienia kwestii własności, skoro wnioskodawcą była Gmina C. i chodziło o usunięcie drzew z drogi gminnej. W dalszym postępowaniu Kolegium będzie zobowiązane do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia charakteru tytułu prawnego Gminy C. do przedmiotowej działki, a jeśli w ich wyniku nie zostanie wykazane prawo własności Gminy, to organ nadzorczy (Kolegium) będzie zobligowany do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z [...] zezwalającej na usunięcie 24 drzew rosnących na działce nr [...] oraz do podjęcia merytorycznej decyzji na podstawie art. 158 k.p.a., z uwzględnieniem art. 156 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie145 § 1 pkt.1 lit. b p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203, 205 § 1 i art. 212 § 1 p.p.s.a.