II SA/Gl 663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opłaty stałej ponad kwotę 983,80 zł (dziewięćset osiemdziesiąt trzy złote i 80 groszy), 2. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. kwotę 4443 (cztery tysiące czterysta czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skorygowaną informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., zwanej dalej Prawem wodnym lub ustawą) ustalił dla "A" S.A. w B. opłatę stałą za usługi wodne za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w łącznej kwocie 28 504,80 zł, w tym kwotę 983,80 zł za pobór wód podziemnych oraz kwotę 27 521,00 za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W informacji tej podał, że opłata ta została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy oraz § 10 ust. 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2507, zwanej też dalej rozporządzeniem). W reklamacji z dnia [...] r. co do w/w informacji rocznej "A" S.A. w B. (dalej też jako skarżąca) zakwestionowała wynikającą z deklaracji opłatę w części dotyczącej wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zarzuciła, że w pozwoleniu zintegrowanym szczegółowo wyliczono ilość odprowadzanych ścieków przemysłowych oraz wód opadowych i roztopowych. Opłata powinna zatem stanowić sumę odrębnie wyliczonych opłat za ścieki bez wód opadowych i roztopowych w kwocie 328,50 zł oraz za wody opadowe i roztopowe w kwocie 275,21 z, łącznie w kwocie 603,71 rocznie. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. reklamacji tej nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego określił dla "A" S.A. w B. opłatę stałą za usługi wodne za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 28 504,80 zł, w tym 983,80 zł za pobór wód podziemnych i 27 521,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zgodnie z pkt 3.3.2.1 pozwolenia zintegrowanego-decyzji Marszałka Województwa Śląskiego Nr [...] z dnia [...] r. (dalej też jako pozwolenie zintegrowane) ścieki powstające na terenie zakładu skarżącej odprowadzane będą jako mieszanina ścieków przemysłowych z wodami opadowymi i roztopowymi oraz ściekami bytowymi. Z pozwolenia tego wynika też, że mieszanina ta będzie odprowadzana do cieku [...] uchodzącego do rzeki [...] jednym wylotem. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie stawki 2,5 zł na dobę za 1m3/s wynikającej z § 6 rozporządzenia, gdyż ta odnosi się do wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania odpadów atmosferycznych. Nie ma zatem ta stawka zastosowania gdy całość ścieków jest odprowadzana jednym wylotem, w którym mieszają się ścieki przemysłowe oraz wody opadowe oraz gdy wody opadowe nie są odprowadzane przy użyciu otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję w części dotyczącej kwoty 27 521,00 zł z tytułu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, reprezentowana przez adwokata "A" S.A. w B. wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z I. mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez: 1. niezastosowanie przepisu art. 16 pkt 61 w zw. z art. 16 pkt 69 Prawa wodnego, a w konsekwencji zakwalifikowanie wód opadowych i roztopowych do ścieków, podczas gdy ww. przepis nie zalicza wód opadowych i roztopowych do ścieków, a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w wysokości wyższej niż należna; 2. niezastosowaniem art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne z dnia 22 grudnia 2017 r. pomimo, że skarżąca odprowadza do wód wody opadowe i roztopowe w rozumieniu ww. przepisów, w maksymalnej ilości (0,3016 m3/s) określonej w pozwoleniu zintegrowanym zawartym w decyzji Marszałka Województwa Śląskiego w Katowicach Nr [...] z dnia [...] r., a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód w oparciu o przepisy właściwe dla ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego w zw. z § 10 pkt 1 rozporządzenia, polegające na ustaleniu wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w oparciu o sumę maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi oraz maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym, a w konsekwencji ustalenie jednej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi w niewłaściwej wysokości i zaniechanie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód; II. mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez wybiórczą ocenę i zastosowanie pozwolenia zintegrowanego i w konsekwencji ustalenie wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w oparciu o maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód i ziemi określoną w pozwoleniu zintegrowanym, w ilości 0,3052 m3/s podczas gdy z całokształtu ww. pozwolenia zintegrowanego wynika, że ww. maksymalna ilość wprowadzania ścieków do wód lub ziemi stanowi faktycznie sumę maksymalnej ilości wprowadzania ścieków do wód i ziemi w ilości 0,0036 m3/s oraz maksymalnej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód w ilości 0,3016 m3/s. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w świetle treści art. 16 pkt 61 i pkt 69 ustawy brak jest podstaw prawnych do zaliczenia wód opadowych i roztopowych do ścieków, nawet gdy wprowadzane są do wód jednym wylotem jako mieszanina ze ściekami przemysłowymi. Dlatego też opłata stała powinna być od nich wyliczona oddzielnie według stawek zgodnie z § 6 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonych do niego umów, faktur i fotografii na okoliczność faktycznej ilości odprowadzanych przez skarżącą do cieku [...] z nieruchomości w B. ścieków oraz na okoliczność opomiarowania poboru wody. W kolejnym piśmie z dnia 25 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując stanowisko, że wody opadowe i roztopowe zmieszane ze ściekami nie stają się ściekami powołał się na obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 446/18. Na rozprawie sądowej w dniu 23 listopada 2018 r. powołał się też dodatkowo na wyrok WSA w Opolu sygn. akt I SA/Op 303/18 zapadły w podobnej sprawie odnoście innego zakładu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak to stwierdził WSA w Gliwicach w powoływanym przez skarżącą prawomocnym wyroku z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 446/18, w art. 9 ust. 2 Prawa wodnego ujęto zasadę wynikającą z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej – Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., s-1-73 ze zm.), zgodnie z którą gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W związku z tym nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób by doszło do nadmiernego obciążania podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności za usługi wodne. Skoro jednocześnie zgodnie z treścią art. 300 Prawa wodnego do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach, to przy stosowaniu przepisów dotyczących tych opłat występujące wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na korzyść podatnika. Nadto skoro zgodnie z przepisami Dyrektywy system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 ustawy) to taki charakter tych opłat, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia ich specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek uiszczania poprzez stosowanie wykładni zawierającej ingerencję w uprawnienia jednostki (tak WSA w Gliwicach w w/w wyroku II SA/Gl 446/18). W sprawie jest bezsporne i wynika to z treści punktu I.3.3.2.1 wydanego na rzecz skarżącej pozwolenia zintegrowanego (str. 31 odwrót akt sądowych), że objęte tym pozwoleniem ścieki powstające na terenie zakładu skarżącej w B. są odprowadzane jednym wylotem do rzeki [...] jako mieszanina ścieków przemysłowych z wodami opadowymi i roztopowymi oraz ściekami bytowymi. Jak wynika z treści § 6 i § 10 rozporządzenia stawka opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych jest diametralnie niższa (2,5 zł na dobę za 1m3/s) niż za odprowadzanie ścieków (250 zł na dobę za 1m3/s), a to z tego względu, że woda opadowa lub roztopowa zwykle jest mniej zanieczyszczona niż ścieki, a przez to nie jest dla środowiska tak uciążliwa. Zmieszanie wody opadowej i roztopowej ze ściekiem i odprowadzenie ich razem do cieku wodnego, co ma miejsce w oparciu o pozwolenie zintegrowane z którego korzysta skarżąca, nie powoduje jednak większej uciążliwości dla środowiska, niż w przypadku wprowadzania ich do wód osobno, jakkolwiek przez ich połączenie powstaje mieszanina ściekowa. Wprost przeciwnie, jako to przyjął WSA w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku, rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej lub roztopowej może powodować większą absorpcję przez środowisko substancji szkodliwych. Stosowanie w takim przypadku do takich zmieszanych wód opadowych stukrotnie wyższej stawki, jak za ściek, jest nieadekwatne do powodowanej przez te wody (również po ich zmieszaniu ze ściekami) szkód. W tym kontekście Sąd podziela też prezentowany w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Gl 446/18 pogląd, że prawodawca wprowadzając regulacje dotyczące sposobu ustalania (obliczania) wysokości opłat stałych, nie przewidział procedury odpowiedniego dostosowania treści znajdujących się już w obrocie prawnym pozwoleń zintegrowanych, tak by nie dochodziło do nieuprawnionego naliczania stawek opłat, w oparciu o wydawane w poprzednim stanie prawnym pozwolenia zintegrowane, które mogą nie być w pełni adekwatne do obecnych zasad naliczania opłat. Przedsiębiorcy nie mogą jednak ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy i niedoskonałości prawodawstwa. W tej sytuacji należy mieć również na uwadze, że w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018. 646 ze zm.) jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie można w ten sposób dokonywać interpretacji przepisów, by wprowadzać nieproporcjonalne, nieuzasadnione obciążenia dla podmiotów prawa, sprzeczne wręcz z treścią art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Zastosowanie stawek z rozporządzenia, czyli aktu niższego rzędu, nie może naruszać zasad wynikających z ustawy, jako aktu nadrzędnego. Nadto zasadnie zarzucono w skardze, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił treści art. 16 pkt 61 i pkt 69 ustawy, w świetle której wód opadowych i roztopowych nie zalicza się do ścieków. Tymczasem stawka opłaty do wyliczenia opłaty stałej o jakiej mowa w § 10 odnosi się do "ścieków". Gdyby zatem przyjąć, w ślad za twierdzeniami skarżącej, które nie zostały przez organ dotychczas dostatecznie zakwestionowane, że wydane na rzecz skarżącej pozwolenie zintegrowane pozwala jej na wprowadzanie do cieku [...] wód opadowych i roztopowych w maksymalnej ilości 0,3016m3/s, to niewątpliwie w świetle tego przepisu jak i treści art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wód tych nie można by zaliczyć do ścieków w rozumieniu tych przepisów (w zw. z treścią art. 16 pkt 61 i pkt 69 tej ustawy). Oznaczałoby to zaś, że do tych wód niewątpliwie nie miałaby zastosowania stawka z § 10 rozporządzenia, co należałoby uwzględnić przy wykładni treści § 6 rozporządzenia, mając jednocześnie m.in. na uwadze powyższe uwagi Sądu co do właściwego kierunku wykładni nieprecyzyjnych i niedostatecznie dostosowanych pozwoleń zintegrowanych. Niewątpliwie nie można by jednak przyjąć, że ta odprowadzana przez skarżącą do cieku wodnego [...] ilość wód opadowych lub roztopowych nie podlega w ogóle opłacie stałej tylko dlatego, że jednocześnie nie są one odprowadzane do tego cieku "z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych". Wskazane wyżej uchybienia organu dają podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć zarzutów wydania tej decyzji ze wskazanymi w skardze naruszeniami prawa materialnego. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji w zakwestionowanej w skardze części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 8 sierpnia 2018 r. jako nieprzydatne do wyjaśnienia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 2 ustawy p.p.s.a., w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 271 ust. 4 i ust. 5 wysokość opłat stałych za ścieki oraz wody opadowe lub roztopowe ustala się w odniesieniu określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód lub ścieków, nie zaś w odniesieniu do faktycznej ich ilości wprowadzanej do wód lub do ziemi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie miał organ na uwadze powyższe rozważania i uwagi Sądu, a w szczególności wynikającą z art. 9 ust. 3 zasadę adekwatności naliczenia opłaty do kosztów usługi wodnej i zakresu wprowadzanych przez skarżącą do wód zanieczyszczeń. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi w kwocie 826 zł, koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 3600 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, łącznie w kwocie 4443 zł, orzeczono stosownie do wyniku tego postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).