II SA/Gl 664/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...]r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...] wraz z postanowieniem tego organu z dnia [...]r. nr [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...] i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...], 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. G. w dniu [...]r. uzyskał decyzję nr [...] Dyrektora Zarządu Dróg Publicznych w C. wyrażającą zgodę na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] S.- [...] stanowiącego dojazd do działki nr [...] w G. z zastrzeżeniem warunków wymienionych w tej decyzji. Decyzja ta zawierała także informację, że zjazd jest obiektem budowlanym i dlatego przed jego budową należy uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Skarżący rozpoczął jednak roboty budowlane nie posiadając pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego w dniu [...]r. /protokół [...]r./ stwierdził wykonanie przedmiotowego zjazdu z tym, że jego budowa nie została zakończona. Następnie organ nadzoru postanowieniem z dnia [...]r. w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. nr 89, poz. 414 z zm./ wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie przedmiotowego zjazdu. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorom A. i A. G. wykonanie projektu budowlanego w/w zjazdu oraz oceny technicznej i zwrócenie się do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót przy budowie zjazdu w terminie do dnia [...]r. Powyższa decyzja została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. sprostowana z urzędu postanowieniem z dnia [...]r. Sprostowanie sprowadzało się do stwierdzenia, że inwestorzy powinni do Wójta Gminy wystąpić o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zjazdu, a następnie w organie nadzoru uzyskać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W okresie między wydaniem decyzji z dnia [...]r., a sprostowaniem tej decyzji postanowieniem z dnia [...]r. inwestor w dniu [...]r. przedłożył w organie nadzoru budowlanego projekt zjazdu /w wykonaniu decyzji z [...]r./ i zgłosił fakt złożenia projektu w Urzędzie Gminy B. celem uzyskania stosownego pozwolenia. Wójt Gminy B. – po rozpatrzeniu wniosku A. G. – decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu na działce nr [...] i [...] w G.. Następnie Starosta C. decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt zjazdu z drogi powiatowej nr [...] S.- [...] na działkę [...] w G. M. i wydał na rzecz A. i A. G. pozwolenie na budowę tego zjazdu. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. po stwierdzeniu, że inwestor wykonał projekt budowlany, który został zatwierdzony przez Starostę C., decyzją z dnia [...]r. w oparciu o art. 51 ust. 1a, art. 3 ust. 17 Prawa budowlanego, udzielił A. i A. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego zjazdu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja ta następnie ze względów proceduralnych wyrokiem z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1114/01 została uchylona, a ponownie orzekający organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Decyzja ta w następstwie tego postanowienia uzyskała przymiot ostateczności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność decyzji Starosty C. z dnia [...]r., a jego decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r. Stwierdzenie nieważności objęło także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. – nastąpiło to decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. W następstwie postępowania o stwierdzenie nieważności w obiegu prawnym pozostała jedynie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. wraz z prostującym postanowieniem z dnia [...]r. W dalszym postępowaniu organ nadzoru w dniu [...]r. przeprowadził kolejne oględziny, będącego przedmiotem postępowania zjazdu. W protokole z tej czynności nie umieszczono żadnych ustaleń co do stanu robót związanych z realizacją zjazdu. Stwierdzono natomiast, że zjazd został usytuowany na granicy działki G. i K. G.. Przeprowadzono także rozprawę administracyjną z udziałem stron /[...]r./. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 155 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm./, którą zmienił decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w zakresie nałożonego nią nakazu, w ten sposób, iż nakazał A. i A. G. przedłożenie w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji: ekspertyzy technicznej dotyczącej obecnego zainwestowania, z której winno wynikać czy wykonany obiekt jest zgodny z warunkami technicznymi oraz uzgodnionego projektu budowlanego zjazdu, przy tym projekt powinien określać czynności mające na celu doprowadzenie zjazdu do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ orzekający podał, że wobec zmiany stanu prawnego od czasu wydania pozostającej w obiegu prawnym decyzji z dnia [...]r. zaistniała potrzeba jej zmiany w sposób wskazany w decyzji. Organ podkreślił, iż strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji z dnia [...]r. w "zakresie jej przystosowania do aktualnego stanu prawnego". [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane /t.j. Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z zm./ nakazał w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, rozbiórkę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] S.- [...] na teren działki nr [...]w G.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na swoją decyzję z dnia [...]r., którą nałożono na A. i A. G., wykonanie określonych w niej obowiązków. Ponieważ inwestorzy nie wywiązali się w terminie z tych obowiązków organ był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki zjazdu. A. i A. G. w odwołaniu podnieśli, iż "prawnie" nie posiadają innego wjazdu na swoją działkę. Wskazali na wydanie na ich rzecz decyzji z dnia [...]r. przez Starostę C., którą zatwierdzono projekt zjazdu. W oparciu o ten projekt rozpoczęli budowę, a rozpoczęcie robót zgłosili pismem z dnia [...]r. do Starostwa. Ten ostatni urząd wydał im także dziennik budowy, w którym widnieją wpisy kierownika budowy. Po otrzymaniu odwołania inwestorów organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa orzekł o potrzebie uzupełnienia dowodów w sprawie, a mianowicie zobowiązał A. G. do wykazania złożenia dokumentów projektowych w organie I instancji; kopii uprawnień projektowych i zaświadczenia o przynależności do właściwej Izby samorządu zawodowego autora ekspertyzy technicznej zjazdu, projektu budowlanego spełniającego wymogi art. 33, 34 i 20 ust. 4 Prawa budowlanego /określono dokładnie wymogi/. Termin uzupełnień organ odwoławczy ustalił na 30 dni od otrzymania postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia materiału dowodowego. W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie A. G. poinformował [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wszelkie żądane dokumenty złożył w [...]r. w organie I instancji, gdzie dokumenty te zaginęły. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm./ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W części faktycznej decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją organu I instancji z [...]r. nałożono na inwestora A. G. określone obowiązki, których wykonanie miało umożliwić dokonanie legalizacji zjazdu. Została złożona jedynie ekspertyza /w [...]r./ ale jej autor nie wykazał swoich uprawnień do wykonania opracowania. Nie został złożony projekt budowlany, a inwestor – mimo zobowiązania go do uzupełnienia materiałów sprawy – nie wykazał złożenia tego projektu, ani pozostałych żądanych dokumentów. W tej sytuacji nakaz rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. G. zarzucił, że wyrok z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1114/01 został oparty na przerobionych dokumentach, kwestionował legalność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...]r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz podkreślał udzieloną przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C. zgodę na budowę zjazdu /decyzja z dnia [...]r./. Wreszcie wskazał na posiadany projekt budowlany, który został zatwierdzony decyzją Starosty C. z [...]r. Zarzucił, że decyzja organu odwoławczego nie uwzględniła faktu złożonej przez niego dokumentacji w Starostwie Powiatowym w C. w [...]r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę przedstawił przebieg całego postępowania. W szczególności akcentował niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z [...]r., a także postanowieniem wydanym w trybie art. 136 kpa. Ekspertyza sporządzona przez L. H. z [...]r. wraz z nieaktualną dokumentacją budowlaną z [...]r. została złożona w organie I instancji [...]r. Dokumenty te nie mogły stanowić podstawy do legalizacji spornego zjazdu bowiem nie spełniały warunków ściśle określonych przez organy /decyzja z [...]r. i zobowiązanie do uzupełnienia materiałów/. Istotnie tę samą dokumentację skarżący złożył [...]r. w Starostwie Powiatowym w C., ale dokumentacja ta nie została przekazana do organów nadzoru z uwagi na brak pisma przewodniego. W konkluzji organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów i czynności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 z zm./. W trakcie wykonywania tej kontroli nie jest on związany zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm., dalej powoływanej jako ppsa/, jest natomiast zobowiązany do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje i postanowienia pozostające w obiegu prawnym na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji zostały w ocenie Sądu wydane z naruszeniem Prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa/ oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na ten wynik /art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa/. Źródłem wadliwości podjętych decyzji i postanowień był brak prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych związanych z wykonaniem spornego zjazdu w świetle art. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Otóż zgodnie z art. 3 pkt 1 litera b zjazd stanowił obiekt budowlany, zaliczany do budowli /art. 3 pkt 3/. Budowa zjazdu wymagała pozwolenia na budowę /art. 28 w związku z art. 29/, której wydanie uzależnione było od zgody zarządu drogi wyrażonej w drodze decyzji /art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych/. Budowa zjazdu bez pozwolenia na budowę zagrożona była sankcją rozbiórki, przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. Także Prawo budowlane w brzmieniu nadanym kolejnymi nowelizacjami: z dnia 27 marca 2003 r. /Dz.U. 80.718/, z dnia 16 kwietnia 2004 r. /Dz.U. 04.93.888/ oraz z dnia 28 lipca 2005 r. /Dz.U. 05.163.1364/ i obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji traktuje zjazd jako obiekt budowlany – budowlę, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę, poprzedzonego zgodą zarządcy drogi. Jedyną różnicą między stanem prawnym, mającym zastosowanie do budowy zjazdu bez pozwolenia na budowę, obowiązującym do 11 lipca 2003 r. a stanem po tej dacie sprowadza się do możliwości legalizacji po dniu 11 lipca 2003 r. samowolnie wykonanego zjazdu na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Oznacza to iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem zjazdu, na które to roboty inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, do robót tych nie mógł znaleźć zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie art. 51. Z brzmienia samego przepisu art. 50 ust. 1 wynika, że stosuje się go w przypadkach innych niż określone w art. 48 /obecnie 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1/. Stwierdzona samowolna budowa zjazdu podlegała /tak jak i obecnie/ art. 48 Prawa budowlanego. W związku z powyższym postanowienie PINB w C. z dnia [...]r. nr [...], wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, narusza ten przepis. Tą samą wadą dotknięta jest decyzja PINB w C. z dnia [...]r. nr [...] wraz z postanowieniem tego organu z dnia [...]r. /dotyczącym sprostowania decyzji z [...]r./, jako wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z kolei decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 155 kpa. W trybie art. 155 kpa podlega zmianie lub uchyleniu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie, przy czym przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. Wbrew twierdzeniu organów nadzoru budowlanego zmiana obowiązującego prawa nie uzasadnia zmiany /uchylenia/ decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa. Jest wręcz przeciwnie. Działania zmierzające do zmiany decyzji ostatecznej mogą być podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Strony te na omawianą zmianę /uchylenie decyzji/ muszą wyrazić zgodę, a zgoda ta nie może być ani dorozumiana ani domniemana. Wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie, może stanowić jedną z przesłanek zmiany. W ocenie Sądu takiego charakteru nie posiada oświadczenie K. G. z [...]r. ani A. G. złożone do protokołu oględzin z dnia [...]r. W ogóle oświadczenia w przedmiocie zgody na zmianę decyzji z dnia [...]r. nie wyraziła A. G., także będąca stroną postępowania. Przede wszystkim należy jednak wskazać, iż treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uległa w sposób mający znaczenie dla niniejszej sprawy zmianie po dniu 11 lipca 2003 r., a więc zarówno w dacie podjęcia decyzji z dnia [...]r. jak i zmieniającej ją decyzji z dnia [...]r. przepis ten przewidywał możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w określonym przez organ terminie. Ponieważ zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. została wydana po stwierdzeniu przez organy orzekające, iż A. i A. G. nie wykonali obowiązków nałożonych na nich decyzją z dnia [...]r., to jest nie złożyli w terminie ekspertyzy technicznej i uzgodnionego projektu budowlanego zjazdu, a decyzja ta – jak wskazano wyżej – dotknięta była wadami skutkującymi jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego – także będącą przedmiotem kontroli decyzja musi zostać uznana za naruszającą prawo zarówno procesowe, jak i materialne /była oparta na art. 51 ust. 3 pkt 2/. Nadto zaskarżona decyzja została wydana jedynie po rozpoznaniu odwołania A. G., co wynika z jej treści, w sytuacji gdy odwołanie złożyła także A. G.. Rozpoznając sprawę ponownie – w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego – organy winny mieć na uwadze, że przedmiotowy zjazd jest obiektem budowlanym, a jego budowa wymagała w dacie jej rozpoczęcia jak i obecnie pozwolenia na budowę. Ponieważ fakt samowolnej budowy jest bezsporny co do zasady, w stosunku do tego zjazdu powinno być przeprowadzone postępowanie przewidziane art. 48 i 49 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu. Jednakże uwadze organów orzekających nie może ujść fakt, że skarżący dysponował ostateczną decyzją Starosty C. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę zjazdu aż do dnia [...]r. kiedy to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty C. o pozwoleniu na budowę. Nadto aż do [...]r. pozostawała w obiegu prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. zezwalająca na wznowienie robót budowlanych przy budowie zjazdu. Fakt, że decyzje te zostały usunięte z obiegu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności nie może jednak skutkować przyjęciem, że roboty budowlane wykonane w okresie obowiązywania tych decyzji stanowią samowolę budowlaną. Roboty te są właśnie innym przypadkiem niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 i do robót tych powinien zostać zastosowany art. 51 Prawa budowlanego. Wymaga to uzupełnienia przez organy orzekające postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu robót wykonanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i po stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., a więc po dniu [...]r. Ten zakres robót ma bowiem charakter robót samowolnych podlegających art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić skarżącemu, iż decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. /stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. o pozwoleniu na budowę/ i [...]r. /stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...]r. w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych/ są obecnie ostateczne i prawomocne, a przede wszystkim nie podlegają one kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Skutkiem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest brak takiego pozwolenia oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego, co musi skutkować przeprowadzeniem wskazanego wyżej przez Sąd postępowania w stosunku do będącego przedmiotem sprawy zjazdu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i k, art. 134 § 1, art. 135, art. 152 i art. 200 ppsa, orzeczono jak w sentencji.