II SA/Gl 664/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [..]r. nr [..], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] obecnie skarżąca J.R. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa nowego obiektu budowlanego – zabudowa mieszkalna jednorodzinna z poddaszem użytkowym. Wskazała, iż przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działce oznaczonej nr [...] obręb L., położonej w B. przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...], Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołał się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) stwierdzając, że dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie określonych w tym przepisie warunków. Dalej wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy nie jest spełniony warunek wymieniony w pkt 1 powołanego przepisu, gdyż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, w stosunku do której możliwe by było ustalenie cech zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu i wysokości budynku. Dodał, że warunki z pkt 2 – 5 omawianego przepisu uważa się za spełnione. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 kpa) oraz naruszenie prawa materialnego. Domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustalenie, jakoby nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest rażąco niezgodne z decyzją z dnia [...], Nr [...], którą to decyzją stwierdzono spełnienie wszystkich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]. Działka ta jest działką bezpośrednio sąsiadującą, posiadającą uzbrojenie terenu, z dostępem do tej samej drogi publicznej i przylegającą bezpośrednio do działki objętej wnioskiem skarżącej. Wydanie decyzji odmownej jest dla skarżącej niezrozumiałe skoro w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy dla działki nr [...] istniał punkt odniesienia do wyznaczenia funkcji i cech zabudowy. Taki sam punkt odniesienia istnieje również dla wnioskowanej przez nią działki. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w części odwołującej się do decyzji wydanej na rzecz sąsiedniej działki, organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie zabudowanej działki sformułowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że na działce sąsiedniej istnieje zabudowa. Co do zasady uznaje się, że dopiero stan surowy zamknięty spełnia wymóg zabudowy. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma więc znaczenia decyzja ustalająca warunki zabudowy, ani też decyzja o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce, ponieważ organy przy rozstrzyganiu sprawy biorą pod uwagę istniejący stan zabudowy w obszarze analizowanym. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stwierdził, że obszar analizowany dla przedmiotowej działki oraz dla działki sąsiedniej będzie inny, co w konsekwencji prowadzi do obalenia zarzutu skarżącej w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dopiero stan surowy zamknięty inwestycji na sąsiedniej działce umożliwiałby odniesienie się do zagospodarowania tej działki. Takie twierdzenie w jej ocenie nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa, a ponadto prowadzi do niczym nie uzasadnionego odwleczenia w czasie procesu inwestycyjnego. W planie miejscowym, który utracił ważność, cały obszar był przeznaczony pod zabudowę. Obszar ten nie podlega szczególnym regulacjom ograniczającym możliwość jego zagospodarowania. Dalej skarżąca zwróciła uwagę na brak ustawowej definicji "działki sąsiedniej" oraz na stanowisko doktryny i orzecznictwa, w myśl którego za działkę sąsiednią należy rozumieć nie tylko działkę znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Wskazała ponadto, że obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła. Organ odwoławczy nie wskazał, czy biorąc pod uwagę większy obszar do analizy możliwe było ustalenie warunków dla skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to reguluje sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki tej analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 60 ust. 4 u.p.z.p wynika ponadto, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zestawienie powołanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że wyniki analizy winny być również sporządzone przed wydaniem decyzji przez uprawnionego urbanistę lub architekta, albowiem jako załącznik do decyzji stanowią jej integralną część. W aktach sprawy brak jest analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji organ powołuje się na płynące z niej ustalenia. Znajdujący się w aktach organu pierwszej instancji dokument zatytułowany "wnioski analizy" nie może zostać uznany za spełniający określone przepisami prawa wymagania. Dokument ten nie został bowiem podpisany, a ponadto ani z treści decyzji, ani też z treści samego dokumentu nie wynika, że stanowi on załącznik do decyzji. Dodatkowo dołączona do decyzji mapa, oznaczona jako załącznik do decyzji, w żaden sposób nie może zostać uznana za wynik analizy zawierający część graficzną w rozumieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia, albowiem poza naniesionymi na niej granicami działki objętej wnioskiem, nie zawiera w sobie żadnych oznaczeń lub treści, które mogły by zostać uznane za wyniki analizy. W aktach sprawy brak jest również projektu samej decyzji, co prowadzi do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji nie została poprzedzona sporządzeniem jej projektu, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Naruszenie to należy uznać za mające wpływ na wynik sprawy, albowiem w istocie doszło do wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie zapoznania się z jej projektem i złożenia ewentualnych uwag i wyjaśnień. To uchybienie wyczerpuje także znamiona uchybienia zasadzie określonej w art. 10 kpa. Okoliczność, że decyzja podpisana została przez urzędnika będącego architektem w niczym nie usprawiedliwia wskazanego naruszenia przepisów prawa. Powyższe naruszenia doprowadziły do postawienia przez skarżącą uzasadnionych zarzutów co do braku wskazania przez organy przekonywujących argumentów towarzyszących ustaleniu, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ani z akt sprawy, ani też z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika dlaczego obszar analizowany został wyznaczony w kształcie koła o minimalnej przewidzianej prawem średnicy. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Żaden przepis prawa nie reguluje wyznaczenia górnej granicy obszaru analizowanego. Oczywiście nie oznacza to, że obszar ten może być wyznaczony w dowolnych granicach. Wyznaczając obszar analizowany organ musi mieć na uwadze, jakiemu celowi służyć ma wydanie decyzji o ustaleniu warunków. Celem tym jest przede wszystkim zapewnienie utrzymania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W każdej indywidualnej sprawie cel ten musi być rozumiany jednakowo, jednak jego realizacja wymagać będzie rozważenia szeregu odrębnych uwarunkowań. W rozpatrywanej sprawie do takich uwarunkowań zaliczyć można chociażby fakt, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą wnioskiem nie są zabudowane. Stąd potrzeba szerszego spojrzenia na obszar analizowany i na pojęcie działki sąsiedniej. Należałoby rozważyć, czy w obszarze analizowanym nie powinna się znaleźć również bardziej odległa działka dostępna z tej samej drogi publicznej lecz zabudowana. Nie można również pominąć, że zgromadzony materiał wskazuje, iż wzdłuż ulicy [...] dokonano takiego podziału nieruchomości, który sugeruje, że jego celem było utworzenie działek budowlanych. Zgodzić się w tym miejscu przyjdzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niezbędną przesłanką do oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa jest odniesienie się do działki zabudowanej. Nie oznacza to jednak, o ile w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje ustalające warunki zabudowy lub udzielające pozwolenia na budowę, że zawsze pozostaną one bez wpływu na wynik postępowania. To właśnie takie decyzje mogą w ocenie Sądu uzasadniać objęcie analizą większego niż minimalny obszaru. W przypadku natomiast, kiedy organ wydający decyzję ogranicza się do wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnych granicach, a z okoliczności sprawy, w tym z wniosków i postulatów strony wynika, że granice te mogłyby zostać poszerzone, obowiązkiem organu jest wszechstronne wyjaśnienie stronie motywów swojej decyzji. Organ pierwszej instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. Z kolei organ odwoławczy dostrzegając potencjalne przyczyny, dla których na sąsiedniej działce ustalone zostały warunki zabudowy, nie wyjaśnił dlaczego obszar analizowany został zawężony do minimum. Takie braki w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazują na zasadność zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich. W szczególności jednak przeprowadzi procedurę z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.