II SA/Gl 665/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, WSA Rafał Wolnik, Protokolant stażysta Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. B., W. B., R. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz R. R. [...]zł /[...] złotych/ oraz na rzecz J. B. i W. B. łącznie kwotę [...]zł /[...] zł/. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. nr [...] zostało wywłaszczonych [...] części działek oznaczonych jako pgr A i B stanowiących współwłasność w [...] spadkobierców A. B. oraz w [...] częściach E. B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenie następuje "pod budowę [...] szkoły [...] z internatem, co stwierdzone zostało lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...]" wydaną przez Prezydium MRN w B.. Po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców wywłaszczonych właścicieli R. R., J. B., W. B. i J. R. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 28.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2654/01 uchylił wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. /Dz.U. 97.115.741 z zm./ nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel ten – zdaniem Sądu powinien być identyczny z sposobem korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu w decyzji wywłaszczeniowej z [...] r. cel wywłaszczenia został ściśle określony przez odesłanie do lokalizacji szczegółowej [...] z [...] r. W ocenie Sądu brak jest podstaw w świetle art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami na rozszerzenie celu z decyzji wywłaszczeniowej /szkoła z internatem/ na całe zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy wywłaszczenia – "A", które obejmowało, jak wynika z pisma tego "A" z dnia [...] r. budowę dwóch hoteli robotniczych. Budowy tych hoteli uzyskały odrębne lokalizacje nr [...] z [...] r. i nr [...] z [...] r., z których wynika, że hotele miały być usytuowane na terenie stanowiącym własność Skarbu Państwa. W związku z tym Sąd polecił by w postępowaniu ponownym organy orzekające ustaliły czy i na jakiej części wywłaszczonej nieruchomości został zlokalizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa szkoły z internatem. Nadto Sąd zwrócił uwagę organom orzekającym, iż możliwość odmowy zwrotu części nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia na podstawie art. 229 ustawy, wymaga ustalenia na jakich częściach wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione przesłanki tego przepisu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 229 oraz art. 229a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004, nr 261 poz. 2603/ odmówił zwrotu wywłaszczonych gruntów, oznaczonych w chwili wywłaszczenia jako pgr A i B. W uzasadnieniu organ w oparciu o dokumentację geodezyjną podał, że obecnie działki pochodzące z wywłaszczenia noszą nr C; D; E; F; G; H; I oraz J, która odpowiada wywłaszczonej pgr B. Jednocześnie organ ustalił, że na działce F o powierzchni [...] m2 /odpowiadającej części pgr K, powstałej z podziału pgr L wydzielonej z wywłaszczonej pgr A/ zrealizowano część internatu szkoły [...]. Na żadnej z pozostałych działek nie zbudowano szkoły /znajduje się poza terenem wywłaszczonym/, natomiast zostały na nich ulokowane hotele robotnicze, ciągi komunikacyjne. Następnie organ orzekający stanął na stanowisku, że mimo wskazania w decyzji wywłaszczeniowej celu w postaci budowy szkoły z internatem to cel ten wynika również z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, które zostało wszczęte na wniosek "A" w B. z dnia [...] 1963 r. mającego w planach budowę na wywłaszczonym terenie nie tylko szkoły z internatem, ale i dwóch hoteli robotniczych. Rozpoczęcie inwestycji nastąpiło przed upływem 7 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej, a w związku z tym odnośnie działek C, D, E, F, H i J nie zaszła przesłanka zbędności, od której uwarunkowany jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast działka G jest przedmiotem użytkowania wieczystego "A" a prawo to zostało ujawnione w 1997 r. w KW [...], co oznacza, iż zgodnie z art. 229 ustawy z 21.08.1997 r. roszczenie o jej zwrot nie przysługuje spadkobiercom. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że nawet przy uznaniu, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia to roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, co wynika z art. 229a ustawy. Na nieruchomości wywłaszczonej zbudowano bowiem hotele robotnicze, a realizacja tych hoteli mogła w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu uzasadniać podjęcie decyzji wywłaszczeniowej. W stosunku do powyższej decyzji złożono dwa odwołania, a mianowicie R. R. oraz J. B. i W. B.. Wszyscy odwołujący się domagali się uchylenia decyzji I instancji, a także zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podkreślali, że organ I instancji pominął stanowisko sądu wyrażone w wyroku z dnia 28.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2654/01, który wyraźnie stwierdził, że celem wywłaszczenia była budowa [...] szkoły [...] z internatem. Skoro więc organy ustaliły, że jedynie na części działki F zbudowano internat to pozostały wywłaszczony grunt, jako niewykorzystany na cel wywłaszczenia, powinien podlegać zwrotowi. Skarżący J. B. i W. B. zarzucili nadto, że art. 229a jest niezgodny z art. 21 Konstytucji oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka. Podnieśli także, iż budowa hoteli robotniczych nie mieściła się w celach wywłaszczenia określonych w art. 3 ustawy z 14.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Organ odwoławczy zaakceptował podstawę prawną decyzji i jej uzasadnienie faktyczne. Przyjął za organem I instancji, iż na działkach pochodzących z gruntów wywłaszczonych, a noszących aktualnie nr C, D, E, F, H i J cel wywłaszczenia, którym wg organów była także budowa hoteli robotniczych, został zrealizowany, a więc w stosunku do tych działek nie ziściła się przesłanka zbędności, wynikająca z art. 137 ustawy. Natomiast roszczenie o zwrot w stosunku do działki G nie przysługuje z uwagi na negatywną przesłankę wynikającą z art. 229 ustawy. Nadto organ odwoławczy odwołał się także do art. 229a ustawy, uznając, że budowa hoteli robotniczych służących zakwaterowaniu pracowników [...] była celem publicznym, który w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu także uzasadniałby taką decyzję. Odnosząc się do zarzutów niezgodności art. 229a z Konstytucją i Europejską Konwencją Praw Człowieka, organ odwoławczy wskazał na brak kompetencji co do badania tej niezgodności. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. B. i W. B. oraz /odrębna skarga/ R. R.. Wszyscy skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, argumentując swoje żądanie w sposób zbieżny z przedstawionym w odwołaniach. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku z dnia 28.10.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2654/01, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. odmawiającą zwrotu wywłaszczonych gruntów. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1.01.2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie, o którym mowa w wyżej powołanym przepisie trwa tak długo, jak długo nie ulegnie zmianie stan faktyczny lub prawny sprawy ponownie rozpatrywanej przez organ administracyjny W niniejszej sprawie stan faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do stanu ustalonego w decyzji ostatecznej uchylonej wyrokiem z dnia 28.10.2003 r. Zmienił się natomiast częściowo stan prawny. Otóż ustawą z dnia 28.11. 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. z 21.06.2004/, która weszła w życie 22.09.2004 r., wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 229a, stanowiący, iż przepis art. 229 stosuje się jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Równocześnie art. 15 ustawy zmieniającej z 28.11.2003 r. przesądził o stosowaniu art. 229a, ustawy również do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Organy orzekały więc pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r., w skład której wchodził art. 229a i były zobowiązane go stosować. Z zaskarżonej decyzji, podzielającej ustalenia i ocenę zawartą w decyzji organu I instancji wynika, że podstawową przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości było ustalenie, iż na działkach C, D, E, F, H i J został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem organów celem wywłaszczenia nie była budowa jedynie szkoły z internatem, co bezpośrednio wynika z decyzji z dnia [...] r., ale również budowa hoteli robotniczych. O tym ostatnim zdaniem organów świadczą plany sytuacyjne stanowiące załączniki do wydanych zaświadczeń lokalizacyjnych. Powyższe ustalenia organów orzekających sprowadzające się do przyjęcia braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia /art. 137 ustawy/ zostało poczynione wbrew ocenie Sądu zawartej w wyroku z dnia 28.10.2003 r., a więc z naruszeniem art. 99 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono "w ocenie składu orzekającego brak jest podstaw w świetle art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami na rozszerzenie tego celu /budowa szkoły z internatem/ na całe zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy, które ... obejmowało budowę dwóch hoteli robotniczych. Z dalszych wywodów Sądu jednoznacznie wynika, że celem wywłaszczenia była wyłącznie budowa szkoły z internatem. W związku z tym odmowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – nie dotyczy to jedynie działki G /i tutaj art. 229/ i części działki F zabudowanej częścią internatu – z powołaniem się na zrealizowanie celu wywłaszczenia nastąpiło z naruszeniem art. 99 ustawy wprowadzającej w związku z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także wskazanie przez organy jako równoczesnej przyczyny odmowy zwrotu nieruchomości przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z przepisem art. 229a – przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Z powyższego przepisu wynika, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jeżeli na tej nieruchomości zrealizowano cel inny niż w decyzji wywłaszczeniowej, ale cel ten także uzasadniał wywłaszczenie w dacie wydania decyzji. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu [...] r., to przepis art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r. tylko wtedy znalazłby zastosowanie, gdyby budowa hoteli robotniczych mieściła się w celach, na jakie nieruchomość mogła być wywłaszczona w oparciu o art. 3 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 z zm./. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach realizacyjnych. Powołując się na art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy w jednym zdaniu stwierdził, że budowa hoteli robotniczych była celem publicznym. Tymczasem w orzecznictwie /wyrok NSA z 18.02.2003 r. I SA 1727/01, Lex 156388, wyrok z 14.07.2004 r. – WSA, I SA 2391/02, Lex 158887, NSA z 16.04.1999 r. IV SA 1817/98, Lex 47343/ przyjęto, iż charakter celu publicznego zależy nie tylko od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz także od normatywnie przyznanej cechy publiczności. Pojęcie cel użyteczności publicznej musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej o określone kryteria przynależności. W ocenie składu orzekającego w zaskarżonej decyzji nie wykazano więc, że budowa hoteli robotniczych była celem społecznym, co w świetle poglądów orzecznictwa wydaje się być wątpliwym. Nie dokonał natomiast organ odwoławczy żadnych ustaleń ani ocen co do tego czy budowa hoteli nie mieściła się w zatwierdzonych planach gospodarczych /chodzi tu o zadania określone w zatwierdzonych planach gospodarczych, a nie "własnym planie gospodarczym" przedsiębiorstwa/. W ocenie Sadu odmowa zwrotu nieruchomości z powołaniem się na art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła bez wykazania przesłanek zastosowania tego przepisu. Rozpatrując sprawę ponownie organy orzekające powinny uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w obecnym wyroku i wyroku z dnia 28.10.2003 r. co do celu, na który nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uzasadnić przesłanki zastosowania tych regulacji w odniesieniu do poszczególnych części wywłaszczonych działek. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135, art. 152 i 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.