II SA/Gl 665/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z częścią składową na działce nr [...] położonej w J. przy ulicy [...], stanowiącej własność skarżącego G. R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 71 pkt. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nakazał skarżącemu wykonać dokumentację powykonawczą zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z częścią składową sporządzoną przez uprawnionego projektanta oraz wystąpić z wnioskiem do organu administracji architektoniczno-budowlanej w Starostwie Powiatowym w M. o wydanie "decyzji na użytkowanie" w/w obiektu jako chlewni. W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji decyzjami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] nałożył na skarżącego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego i składowego obowiązek uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji na użytkowanie w/w obiektów jako chlewni. Decyzje te zostały uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że budynek stodoły i budynek gospodarczy stanowią całość funkcjonalną i należy je traktować jako jeden obiekt o określonej funkcji. Organ pierwszej instancji dodatkowo podniósł, iż przedmiotowy obiekt bez uzyskania pozwolenia właściwego organu został przystosowany do prowadzenia chowu trzody chlewnej. W związku z powyższym wykonanie projektu powykonawczego zmiany sposobu użytkowania oraz uzyskanie decyzji na użytkowanie budynku jako chlewni ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc, iż jego zdaniem obora ze stodołą nie jest budynkiem gospodarczo-składowym lecz inwentarskim, w którym można trzymać zwierzęta, co wyraźnie wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji z dnia [...]r. Dodał, iż budynek którego jest właścicielem został wybudowany w [...] r., a zatem nie można w jego ocenie w tej sytuacji stosować przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane albowiem pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o ustawę z roku 1961. Nadto stwierdził, iż prawo nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania obory na chlewnię przy tak małej ilości zwierząt. Poza tym prowadzona przez niego ferma nie zalicza się do fermowych, gdyż wynosi zaledwie [...] DJP. Wskazał przy tym na wyliczenie przeprowadzone przez [...] K., na podstawie załącznika do Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. Dodatkowo wskazał na treść decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] roku, w której inwestycja określona została jako "budynek stodoły z oborą". Rozpoznając to odwołanie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowym obiekcie, który należy traktować jako budynek inwentarsko-składowy, dokonano znacznej intensyfikacji produkcji trzody chlewnej, a to oznacza, iż inwestor samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu. Dodał, iż ustawodawca w art. 71 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności" co oznacza, iż wymienione w tym przepisie rodzaje przeróbek lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. A zatem przez zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. R. zaskarżył powyższą decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż jest posiadaczem budynku stodoły z oborą. Budynek ten jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem tj. do chowu zwierząt, magazynowania pasz i ściółki. Jest to budynek inwentarsko – składowy. Świadczy o tym zalany strop i kanały wentylacyjne. Wskazał także, iż budynku tego nie remontował i nie rozbudowywał np. w celu zintensyfikowania produkcji, dlatego w jego ocenie nie złamał art. 71 ust. 1 i ust. 2 przepisów prawa budowlanego, na które powołuje się organ. Najlepszym tego dowodem są w jego ocenie pozytywne opinie przez niego uzyskane od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., Komendanta Straży Pożarnej w M., czy też Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w M. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 17 maja 2004 r. zawieszono postępowanie w sprawie z uwagi na fakt śmierci w dniu [...] r. uczestniczki postępowania H. B. W związku z niemożliwością wskazania jej następców prawnych, mimo kierowanych przez Sąd wezwań do ich wskazania, tak pod adresem stron, jak i męża zmarłej uczestniczki postępowania A. B., pismem z dnia 26 marca 2007 r. tut. Sąd zwrócił się do Sądu Rejonowego w M. o ustanowienie kuratora spadku, po zmarłej H. B. Postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...]r., sygn. akt [...] ustanowiono A. B. kuratorem spadku H. B., a postanowienie to stało się prawomocne z dniem [...] roku. Z kolei postanowieniem tut. Sądu z dnia 22 sierpnia 2007 r. podjęto zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie z racji znacznego upływu czasu od daty wydania zaskarżonej decyzji do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, że w zakresie oceny zgodności z prawem kontrolowanych rozstrzygnięć zastosowanie znajdują przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania tych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdą zatem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w brzmieniu obowiązującym w 2001 roku. Organy obu instancji, jako materialnoprawną podstawę swoich rozstrzygnięć wskazały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosowało się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydawał decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (pkt 1) albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (pkt 2). Z ustaleń organów nie wynika, aby skarżący wykonał jakiekolwiek roboty budowlane w celu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Zmiany sposobu użytkowania organy dopatrywały się jedynie w okoliczności zwiększenia intensywności chowu trzody chlewnej. W takiej sytuacji, w ówczesnym stanie prawnym przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie znajdował zastosowania. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że przepis ten nie dawał podstawy do nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy obowiązek taki również został określony w decyzji organu pierwszej instancji. Zważyć przyjdzie, że w omawianym stanie prawnym obowiązywał przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydawał decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. To ten właśnie przepis winien był znaleźć wówczas zastosowanie w tak ustalonym przez organy stanie faktycznym. Gdyby natomiast okazało się, że inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości, wówczas należałoby wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania. Wreszcie pozostaje do oceny sprawa najistotniejsza. Sprawą tą jest ustalenie, czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 pkt 2 tego prawa, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile taka zmiana miała nastąpić, to wymagała ona zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego uprzedniego pozwolenia właściwego organu. Dopiero zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia powodowała wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego było uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości – w toku postępowania administracyjnego - że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należało w pierwszej kolejności wykazać, jaki był dotychczasowy sposób użytkowania obiektu. Nie wystarczy przy tym ograniczenie się, jak to uczyniły organy, do ustalenia, że obecnie obiekt ten został przystosowany do prowadzenia chowu trzody chlewnej oraz, że dokonano znacznej intensyfikacji produkcji tej trzody. Samo to ustalenie nie przesądza bowiem o tym, że taki sposób użytkowania nie jest zgodny z rzeczywistym (pierwotnym) przeznaczeniem obiektu budowlanego, a tym samym z przepisami prawa budowlanego. Dlatego podstawowym elementem należytego wyjaśnienia tej sprawy winno być ustalenie tak rozumianego poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Ustalenia tego winien dokonać organ pierwszej instancji korzystając m.in. z instytucji kontroli obowiązków określonych w art. 61 i nast. Prawa budowlanego. Inicjatywa dowodowa w sprawie prowadzonej z urzędu należy do organu i to na organie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności, które obciążać mają stronę. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że nie można stwierdzić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sama natomiast intensyfikacja prowadzonej działalności mogłaby stanowić zgodnie z definicją zmianę sposobu użytkowania jednakże tylko o tyle, o ile zmieniłyby się określone prawem warunki. To, czy te warunki się zmieniły można również ustalić jedynie w oparciu o ich porównanie z warunkami poprzednio prowadzonej działalności – zgodnej z przeznaczeniem obiektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zabrakło tego rodzaju ustaleń. W uzasadnieniach tych organy ograniczyły się jedynie do faktu stwierdzenia obecnie prowadzonej działalności. W dodatku organ odwoławczy nie ustosunkował się w pełnym zakresie do twierdzeń skarżącego w kwestii dotychczasowego przeznaczenia obiektu, a także zakresu prowadzonego chowu trzody. To uchybienie jest tym bardziej wyraźne, że już w decyzji z dnia [...] roku organ odwoławczy wskazywał na konieczność ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym w sposób jednoznaczny, czy pierwotne przeznaczenie przedmiotowego obiektu przewidywało możliwość chowu zwierząt. Oczywistym przy tym wydaje się, że poza tym ustaleniem winno zostać ustalone także i to, w jakim zakresie taka możliwość była wcześniej dopuszczalna. Wszczęcie zatem postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wydanie w tym postępowaniu stosownych rozstrzygnięć mogło nastąpić jedynie po uprzednim wykazaniu, że do zmiany sposobu użytkowania rzeczywiście doszło. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że do wydania uchylonych rozstrzygnięć doszło również z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane uchybienia organów doprowadziły do orzeczenia jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z treści powyższych rozważań. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku, zaś następnie, w zależności od tych ustaleń rozstrzygnie, czy w sprawie istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to w sposób określony przepisami wykaże zasadność swojego stanowiska. Organy będą miały również na uwadze zmianę stanu prawnego, obecne brzmienie Prawa budowlanego oraz przepisy intertemporalne, w szczególności wynikające z art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W przypadku ponownego ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania istotnym będzie również ustalenie daty, w której zmiana ta nastąpiła, a to z uwagi na konieczność stwierdzenia, czy była ona możliwa w świetle obowiązujących w tej dacie przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, w szczególności budynki inwentarskie.