II SA/Gl 665/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J., działając jako organ I instancji, zatwierdził podział nieruchomości gruntowej nr: [1] o powierzchni 4.4299 ha położonej w J. przy ulicach [...] i [...] obręb [...], karta mapy 4, jedn. rej. nr [...], KW nr [...] , stanowiącej własność A. B. , wskazując, iż w wyniku podziału opisanej nieruchomości powstają 3 działki z czego dwie (nr [2] i [3]) to działki pod poszerzenie drogi publicznej - ul. [...] ( obszar [...]) i pod poszerzenie drogi publicznej - ul. [...] (obszar [...]) natomiast trzecia działka nr [4] pozostaje w dotychczasowym sposobie użytkowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postępowanie o wydzielenie z opisanej nieruchomości działek gruntu niezbędnych do realizacji celu publicznego związanego z budową dróg publicznych, zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wszczęto z urzędu. Wydzielenie gruntu pod drogi publiczne oraz ich budowa należy bowiem do celów publicznych w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przyjętym jako dowód w sprawie wypisie z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J., zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/74/2007 Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 22 marca 2007 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 104, poz. 2104 z dnia 18 czerwca 2007 r., wydzielany grunt przeznaczony jest pod tereny ulic i dróg publicznych - symbol planu [...] i [...]. Projekt podziału, który stanowi integralną część decyzji został opracowany przez "A" w W. . i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. w dniu [...] r, pod KERG: [...], Dz. [5]. Organ I instancji wskazał nadto, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę dokonania zmian w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 93 ust. 1, art.96 ust.1 i 4 i art.97 ust.1 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Od ww. decyzji odwołał się A. B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja podjęta została przez organ na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami natomiast nie wspomniano w niej o ustawie o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie decyzja narusza natomiast ustawę o drogach publicznych albowiem odległość projektowanej zewnętrznej krawędzi jezdni od należącego do A. B. budynku wynosi ok. 2,3 m od granicy drogi i 4,5 m od jezdni. W dalszej części opisał zdarzające się w ciągu ostatnich kilkunastu lat wypadki drogowe, w ramach których sześć samochodów i motocykl znalazły się w jego ogrodzie. Podniósł też kwestię przyszłych szkód, które mogą na terenie tym wystąpić. Poruszył także problem uiszczonej opłaty planistycznej, a także odszkodowania za przejęte działki, podkreślając, jego zdaniem, brak należytej informacji ze strony organów administracji publicznej i uchybienia w pracy samorządu. Do odwołania wkleił nie związany ze sprawą podziału artykuł prasowy dotyczący poziomu merytorycznego Gazety "B", a także artykuł dotyczący przegranych przez Polskę spraw dotyczących akcyzy. W konkluzji swych wywodów A. B. stwierdził, że jest gotów do kompromisu w kwestii drogi publicznej pod warunkiem rzetelnej informacji, stosownej gwarancji od zarządu dróg i rzetelnej zapłaty za przejęty grunt. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało wniesione przez A. B. odwołanie za wniesione z uchybieniem ustawowo określonego terminu. W wyniku jednak rozważenia wniesionej przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Kolegium uwzględniło ją w całości i kolejnym postanowieniem uchyliło postanowienie z dnia [...]r. Po rozpoznaniu wniesionego przez A. B. odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż pismem z dnia [...]r. w oparciu o art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania podziałowego nieruchomości oznaczonej działką nr [1], w obrębie R., mającego na celu wydzielenie gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny. Postanowieniem z dnia [...]r. pozytywnie został zaopiniowany wstępny projekt, na którym przedstawiono propozycję podziału przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadniczym kryterium dokonania podziału jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest źródłem prawa miejscowego na obszarze swego obowiązywania. Artykuł 97 ust. 3 pkt 1 wyżej powołanej ustawy stanowi bowiem, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Dla obszaru w którym położona jest nieruchomość będąca przedmiotem podziału uchwałą Rady Miasta Jastrzębie Zdrój Nr VII/74/2007 z dnia 22 marca 2007 r., zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki R. o symbolu roboczym [...] w J. Z części graficznej planu miejscowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie planu oznaczonej symbolami "[...]".Część tekstowa planu dla strefy oznaczonej symbolem "[...]" ustala: "Tereny ulic i dróg publicznych "- [...]- dojazdowe: a) szerokość w liniach rozgraniczających - wymagane 10 m, dopuszczalne lokalne przewężenia lub poszerzenia wynikające z istniejącego zainwestowania, jednak nie mniej niż 8 m, W części graficznej planu określone zostały linie rozgraniczające pas drogowy oznaczony symbolem "[...]". Kolegium podkreśliło, iż w postępowaniu podziałowym organ jest związany ustaleniami planu miejscowego i liniami rozgraniczającymi teren wskazanymi w części graficznej planu oznacza, iż linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek, wydzielonych pod inwestycję drogową. Ratio legis bowiem omawianych unormowań zobowiązuje organ do wydzielenia ściśle określonego terenu pod budowę w taki sposób, aby jednoznacznie dla przyszłego zarządcy drogi określić teren tej drogi. W toku postępowania w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. A. B. zapoznał się z aktami sprawy i stwierdził, że planowana do wydzielenia droga przebiega za blisko zabudowań gospodarczych oraz podniósł kwestię odszkodowania za grunt przewidziany pod drogę. Organ wyjaśnił stronie znaczenie ustaleń planu miejscowego oraz dalszego postępowania w sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że wyrys z planu miejscowego sporządzony jest w skali 1:2000. Mapa projektowanego podziału, sporządzona jest w tej samej skali, co umożliwia ich rzeczowe porównanie. Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji z tymi dowodami strona została zapoznana. Nadto z protokołu przyjęcia granic nieruchomości wynika, iż strona uczestniczyła w okazaniu przebiegu granicy nieruchomości będącej przedmiotem podziału i granicy nowo utworzonej działki przeznaczonej pod inwestycję drogową. Potwierdza to podpis złożony w przedmiotowym protokole. Ponadto mapa z projektem podziału, stanowiąca załącznik do decyzji orzekającej o podziale, została przyjęta do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. Kolegium wskazało też, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu wynikające z planu miejscowego, nie są przedmiotem postępowania podziałowego, gdyż tworzenie planów miejscowych regulowane jest przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.). Kolegium nie jest zaś władne do dokonywania oceny zasadności ustaleń planu miejscowego, bowiem jest związane jego ustaleniami na obszarach objętych jego zasięgiem. Pismem z dnia [...]r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu szereg zarzutów pod adresem działań organów administracji publicznej. Wskazał, iż skoro organ I instancji wiedział o tym, że na terenie jego nieruchomości już przed uchwaleniem planu przewidywane są szkody górnicze to nie powinien był pobierać opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zarzucił, że plan miejscowy uchwalony został dopiero w [...] r. co spowodowało kilkuletnią przerwę w obowiązywaniu planów. Wskazał też, że nie informowano zbywców nieruchomości o zasadach wyceny przy ustalaniu renty planistycznej, co zdaniem skarżącego niezgodne jest z obowiązującym prawem, w tym z ustawą o informacji publicznej. Zarzucił, że w planie miejscowym nie wskazano wymogów wynikających z ustawy o drogach publicznych i nie przewidziano wynikających z ustawy tej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Podkreślił, że nie otrzymał od organu odpowiedzi na pytanie kto będzie finansował odszkodowania za ewentualne zniszczenie w wyniku wypadku drogowego należącego do niego ogrodzenia. Poruszył też kwestię umieszczenia przy drodze metalowych barierek. Do skargi skarżący dołączył kserokopie korespondencji jaką prowadził z Urzędem Miasta J. w sprawie umieszczenia przy ulicy barier. Podkreślił, iż mógłby zgodzić się na bliską odległość drogi od zabudowań jednak jedynie pod warunkiem odpowiedniej barierki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że pozostają one w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 93 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W myśl ust. 4 cytowanego artykułu zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinia ta stanowi przedmiot odrębnego postanowienia. Stosownie natomiast do art. 97 ust. 1 ustawy regułą jest, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Ustęp 3 cytowanego artykułu zezwala jednak także na dokonanie podziału nieruchomości z urzędu, jeżeli podział taki jest niezbędny do realizacji celów publicznych bądź nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (ten ostatni przypadek nie ma związku z przedmiotową sprawą). Cele publiczne, o których mowa powyżej, skatalogowane zostały w art. 6 ustawy, wskazującym w pkt 1 m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, może chodzić zatem o drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Nadto, jak to wskazano powyżej, do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej z urzędu nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika bowiem, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on "niezbędny" do realizacji celów publicznych. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż bezspornym w sprawie jest, że dla obszaru w którym położona jest nieruchomość będąca przedmiotem podziału uchwałą Rady Miasta Jastrzębie Zdrój Nr VII/74/2007 z dnia 22 marca 2007 r., zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki R. w J. Z części graficznej planu miejscowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie planu oznaczonej symbolami "[...]".Część tekstowa planu dla strefy oznaczonej symbolem "[...]" określa przeznaczenie: "Tereny ulic i dróg publicznych "- [...] – dojazdowe, wskazując jednocześnie minimalną szerokość w liniach rozgraniczających (wymagane 10 m, dopuszczalne lokalne przewężenia lub poszerzenia wynikające z istniejącego zainwestowania, jednak nie mniej niż 8 m). W części graficznej planu określone zostały linie rozgraniczające pas drogowy oznaczony symbolem "[...]". Niewątpliwym jest zatem, że cel, dla którego wszczęte zostało z urzędu postępowanie podziałowe stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy, na którego realizację koniecznym jest dokonanie podziału nieruchomości i wyodrębnienie z nieruchomości A. B. gruntu niezbędnego dla poszerzenia ulic. Bezspornym jest w tej mierze także, iż postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta J. pozytywnie zaopiniował zgodność z planem miejscowym projektowany podział nieruchomości. Bezspornym jest wreszcie, że skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania i brał w nim udział. Również z protokołu przyjęcia granic nieruchomości wynika, iż strona uczestniczyła w okazaniu przebiegu granicy nieruchomości będącej przedmiotem podziału i granicy nowo utworzonej działki przeznaczonej pod inwestycję drogową. Potwierdza to podpis złożony w przedmiotowym protokole. Niewątpliwym jest także, iz mapa z projektem podziału, stanowiąca załącznik do decyzji orzekającej o podziale, została przyjęta do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. Okoliczności tych A. B. ani w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, ani też w całym toku postępowania administracyjnego nie kwestionował, skupiając się w odwołaniu jedynie na kwestii zbyt bliskiej, jego zdaniem, odległości ulicy od zabudowań i szkód, które w konsekwencji, w razie wypadków drogowych, mogą wystąpić. Poprawnie jednak Kolegium wyjaśniło w wydanej przez siebie w wyniku rozpoznania odwołania decyzji, iż w postępowaniu podziałowym organ jest związany ustaleniami planu miejscowego i liniami rozgraniczającymi teren wskazanymi w części graficznej planu co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek, wydzielonych pod inwestycję drogową. Żaden bowiem przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikacji linii rozgraniczającej teren, przewidzianej w planie miejscowym i do dokonywania oceny zasadności ustaleń planu miejscowego. W konsekwencji Kolegium uznało zaskarżoną doń decyzję zatwierdzającą podział za nie naruszającą prawa, a ocenę tę, z uwagi na wskazane wyżej okoliczności, należy zdaniem Sądu podzielić. Podkreślić też należy, że wbrew wyrażonym w trakcie postępowania administracyjnego tezom skarżącego decyzja w przedmiocie podziału przesądza jedynie o wyodrębnieniu z nieruchomości poszczególnych działek. W żadnej mierze nie przesądza natomiast o odległości krawędzi przyszłej jezdni od zabudowań, nie może też zawierać jakichkolwiek ustaleń dotyczących żądanych przez skarżącego barierek. Nie reguluje nadto należnego właścicielowi nieruchomości odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie podziału nieruchomości. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem ustaleń kwestionowanego przez skarżącego planu miejscowego albowiem uchwały takie podlegają zaskarżeniu w odrębnym trybie przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnienia wymaga zresztą, iż wniesiona przez A. B. skarga nie formułuje ani jednego zarzutu pod adresem zaskarżonej decyzji Kolegium. Zarzuty w kwestii pobranej od skarżącego w przeszłości opłaty planistycznej, zbyt późnego uchwalenia planu, braku barierek przy krawędzi ulicy i generalnie krytyczna w odczuciu skarżącego ocena działań organów administracji publicznej wykraczają zaś poza zakres dokonywanej przez Sąd kontroli. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.