II SA/Gl 665/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ul. [...]na działkę nr 1, w celu skomunikowania działki nr 2 gm. kat. A. stanowiącej własność skarżącego J. S. jako wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ul. [...] znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] i jest drogą klasy G. Oznacza to ograniczenie liczby zjazdów z takiej drogi, a nie tworzenie nowych zjazdów zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozp. MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Organ podał, że uprzednio pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. pozytywnie zaopiniował możliwość obsługi przedmiotowej działki przez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną (dz. nr 3). Zjazd ten nie został jednak wykonany. Wnioskodawca jest też właścicielem trzech działek (w tym przedmiotowej, które są objęte jedną księgą wieczystą) i dla których istnieje możliwość dojazdu z ul. [...]. Jak oświadczył, wnioskowany zjazd przeznaczony będzie do bieżącego zagospodarowania przedmiotowej działki i nie planuje na niej jakiejkolwiek inwestycji. Zdaniem organu, w świetle sporządzonej na jego zlecenie opinii prof. dr hab. inż. S. G. – audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, planowany zjazd nie jest zgodny z zasadą kontroli dostępności z uwzględnieniem rzeczywistych funkcji otaczającej sieci ulic oraz ideą tworzenia hierarchicznej sieci ulic. Planowany zjazd nie spełnia też wymagań bezpieczeństwa ruchu określonych przez dostrzegalność zjazdu, zrozumiałość funkcjonowania oraz warunki widoczności. Niekorzystny wpływ na analizowaną dostrzegalność ma ekran z gazonów keramzytowych osłaniający posesje mieszkalne, który lokalnie zbliża się do krawędzi wymaganej skrajni drogi. Z tego powodu lokalizacja zjazdu jest niedopuszczalna bez usunięcia fizycznej przeszkody. Nadto, organ administracji powołał się na analizę natężenia ruchu. Stąd też uznał, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu ze względów bezpieczeństwa jest niedopuszczalna zgodnie z art. 4 pkt 21 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1140 ze zm.). Zasada bezpieczeństwa ma zaś prymat nad słusznym interesem strony. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uzupełnienie opinii biegłego celem ustalenia, czy możliwe jest usunięcie części ekranu dźwiękochłonnego ewentualnie ustawienie ekranu szklanego, lustra drogowego dla zwiększenia dostrzegalności zjazdu i widoczności przy włączeniu się do ruchu. Zdaniem skarżącego, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona zgodnie z zasadami z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. Podniósł, że złożony przez niego projekt jest zgodny z sugestiami MZD, jak i wymogami § 113 ust. 7 pkt 5 rozp. wyżej powołanego. Właściciel terenu (Gmina B.), uzależniła wyrażenie zgody na jego zajęcie od uzyskania zgody na lokalizację zjazdu. Autor opinii nie wskazał też na inne rozwiązania, niż usunięcie istniejącego ekranu, a sama opinia nie jest jednoznaczna. Odwołujący się powołał się na trudności i koszty urządzenia zjazdu z ul. [...]. Zarzucił, że nie uwzględniono też istnienia licznej infrastruktury technicznej i nie zaplanowano zjazdu przy przebudowie dróg. Wbrew twierdzeniom organu, ma plany zagospodarowania swojej nieruchomości i w tym celu wystąpił o lokalizację zjazdu indywidualnego. Powinność zarządcy drogi ograniczenia liczby zjazdów, nie oznacza zakazu ich lokalizowania. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, stwierdziło że deklarowany obecnie zamiar budowy budynku mieszkalnego miałby znaczenie jedynie wówczas, gdyby doszło do wyodrębnienia przedmiotowej działki jako samodzielnej nieruchomości i wykazano, że nie ma innej możliwości obsługi komunikacyjnej. Zdaniem Kolegium, nie wydaje się też wystarczające proste zastąpienie istniejącej bariery dźwiękochłonnej przezroczystą i usunięcie części barierek przydrożnych. Należy bowiem rozważyć wady planu miejscowego, który powinien wprost przewidywać przeznaczenie terenu i skomunikowanie obszarów ze wskazanych dróg. Należy też uwzględnić szczególnie duże natężenie ruchu. Opinia biegłego była sporządzona jedynie dla określenia dopuszczalności urządzenia zjazdu i rozważenia rozwiązań alternatywnych, a lepszych dla bezpieczeństwa ruchu. Zdaniem Kolegium, opinia ta jednoznacznie wskazuje na rozwiązanie najwłaściwsze, a mianowicie urządzenie zjazdu wspólnego dla wszystkich działek strony z ul. [...]. Kwestia negatywnych skutków przebudowy ul. [...], bez urządzenia zjazdu na nieruchomość skarżącego, nie jest istotna w niniejszej sprawie i może być rozstrzygnięta w trybie cywilnym. Skarżący może też dochodzić odszkodowania z powodu zlokalizowania dużej ilości urządzeń infrastruktury, której istnienie wpływa na koszt budowy zjazdu z ul. [...]. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 1 i 3 kpa – z powodu braku prawnego uzasadnienia decyzji, 2) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 75 § 1 kpa – z powodu braku należytego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, w tym opinii audytora ruchu drogowego i nieodniesienia się do jego wniosku o uzupełnienie tej opinii. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zrelacjonował przebieg postępowania i ponowił zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podał, że jego działka utraciła dostęp do drogi publicznej na skutek wykupienia przez Gminę części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem Kolegium, strona nie wystąpiła z formalnym wnioskiem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie może być uznana za dowolną odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Przedmiotem niniejszego postępowania winna być jedynie ocena, czy wskazane we wniosku rozwiązania nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, a nie zbadanie, jakie należy podjąć działania w celu usunięcia przeszkód, uniemożliwiających skomunikowanie działki skarżącego z drogą publiczną w dogodny dla niego sposób. Nie negując istnienia słusznego interesu strony z przyczyn podniesionych w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie neguje ustaleń organów obydwu instancji, opartych na przywołanej wyżej opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, że wskazana przez niego lokalizacja zjazdu na drogę wojewódzką jest niedopuszczalna zgodnie z art. 4 pkt 21 i art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozp., wyżej powołanego. Zdaniem Sądu opinia ta jest kompletna na użytek niniejszego postępowania. Taki też wniosek wynika z motywów zaskarżonej decyzji. Kolegium nie naruszyło art. 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy odniósł się do wniosku skarżącego o uzupełnienie opinii biegłego. Uznał, że opinia ta była sporządzona jedynie dla określenia dopuszczalności urządzenia zjazdu i rozważenia rozwiązań alternatywnych. Zdaniem składu orzekającego, dla wyniku niniejszej sprawy nie ma prawnego znaczenia fakt, czy możliwe jest usunięcie części ekranu dźwiękochłonnego, bądź zastąpienie go ekranem szklanym i ustawienie lustra drogowego celem zwiększenia dostrzegalności zjazdu przy włączaniu się do ruchu z nieruchomości skarżącego. Wniosek skarżącego nie przewidywał tego typu rozwiązań, a zarządca drogi nie jest obowiązany do podjęcia działań inwestycyjnych. Biegły wskazał na różne możliwości włączenia przedmiotowej działki do ruchu drogowego. W takim stanie rzeczy brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 75 kpa. Skarżący oczekuje bowiem podjęcia przez zarządcę drogi działań w celu wskazania mu konkretnego rozwiązania, podczas gdy ocenie podlegał jedynie jego wniosek i przyjęte w nim założenia. Istotny jest też fakt, że działka skarżącego wchodzi w kompleks sąsiadujących działek i tworzy jedną nieruchomość, dla której istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej. Uprzednio zaś skarżący uzyskał pozytywną opinię obsługi przez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną. Zjazd ten nie został jednak wykonany z powodu konieczności poniesienia znacznych nakładów. Jednakże skarżący nie może oczekiwać od zarządcy drogi usunięcia ekranu dźwiękochłonnego, ustawionego w celu ochrony zabudowy mieszkaniowej. Zjazd z drogi wojewódzkiej możliwy jest jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do których nie należy niniejsza sprawa. Nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a wykonanie dodatkowego zjazdu indywidulanego do jednej z działek, która do tej pory nie była zabudowana niewątpliwie leży w interesie skarżącego, lecz nie stwarza po jego stronie uprawnienia do uzyskania pozytywnej decyzji – przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organy administracji. Istniejący ekran dźwiękochłonny wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącego, bowiem lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie może uzasadniać uwzględnienia skargi fakt, że skarżący uprzednio współpracował z organami administracji w interesie publicznym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie brak bowiem przesłanek z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Sąd administracyjny nie może zaś brać pod rozwagę naruszeń zasad współżycia społecznego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. ec