II SA/Gl 666/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA ( del.) Jolanta Rosińska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] 2004 r. Pełnomocnik "B" S.A. w W. wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr A obręb M. będącej w użytkowaniu wieczystym "A" Sp. z o.o. w S., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na przeprowadzenie na tej nieruchomości traktu światłowodowego. Wnioskująca Spółka podała, że pod znajdującym się na wspomnianej działce torowiskiem ma zamiar wykonać na głębokości 1,5 m przewiert sterowany celem położenia rurociągu kablowego, jednak nie uzyskała zgody Spółki władającej tą nieruchomością. Planowane przez "B" S.A. roboty są związane z budową traktu światłowodowego relacji K. – M.. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że inwestycja ma zostać realizowana m.in. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. ( nr [...]) ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Wskazała, że po myśli art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. nr 73, poz. 852 ) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom publicznym, do których zalicza się "B" S.A., instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, w tym przeprowadzanie linii kablowych. Decyzją z dnia [...] r. ( nr [...] ), opartą na przepisie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej u.g.n.), Prezydent Miasta K. zezwolił "B" S.A. na budowę światłowodowego kabla telekomunikacyjnego na opisanej wyżej nieruchomości ustalając trasę jego przebiegu w sposób oznaczony w załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniosła "A" Sp. z o.o., zastępowana przez adwokata P. R., zarzucając jego wydanie z obrazą art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię zawartego w tym przepisie pojęcia urządzenia łączności publicznej oraz uznania "B" S.A. za legitymowanego do złożenia wniosku w tym trybie. Nadto pełnomocnik odwołującej się zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 92 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 10 k.p.a. przez co uniemożliwiono stronie obronę swoich interesów. W oparciu o powyższe odwołująca domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i oddalenia wniosku "B" S.A. bądź jej uchylenia i przekazania sprawy Prezydentowi K. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zgodnie z wykładnią językową kabel telekomunikacyjny nie jest urządzeniem łączności publicznej w rozumieniu normy zawartej art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem odwołującej się "B" S.A. nie spełnia też kryteriów zezwalających na uznanie jej za przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, a tylko zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej oraz jednostki samorządu terytorialnego są legitymowane do występowania z wnioskami w trybie art. 124 u.g.n. W tej kwestii odwołująca powołała się na stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 668/00 ( LEX nr 54755 ). Co się tyczy naruszenia przepisów procedury administracyjnej odwołująca się wskazała, że zawiadomienie o terminie rozprawy, która odbyła się [...] 2004 r. zostało doręczone jej w dniu [...] 2004 r. Powyższe spowodowało, że Spółka nie wzięła udziału w tej rozprawie. Wojewoda [...] decyzją wydaną w oparciu o art. 124 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że regulacja zawarta w art. 124 § 1 u.g.n. zezwala na ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Z przedłożonych przez "B" S.A. dokumentów wynika, że użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości "A" Sp. z o.o. nie wyraża zgody na położenie traktu światłowodowego na swojej działce, którego wykonanie jest zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy skoro "B" S.A. działając w oparciu o art. 94 Prawa telekomunikacyjnego ( winno być art. 97 wskazanej ustawy ) przesłał użytkownikowi wieczystemu propozycję zawarcia umowy dotyczącej zainstalowania na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych należało uznać, że został spełniony wymóg art. 124 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że "B" S.A. jest operatorem publicznym telefonii komórkowej i należy do niego odnieść unormowania zawarte w art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. nr 171, poz. 1800). Zgodnie z tym przepisem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom oraz podmiotom o których mowa w art. 4 pkt 1,2,4,5 i 8 tej ustawy instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. W świetle art. 140 ust. 4 wspomnianej ustawy, jeżeli strony nie zawrą w terminie umowy stosuje się przepisy art. 124 u.g.n. Także podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. zdaniem organu odwoławczego nie mogły zostać uwzględnione, bowiem odwołująca się Spółka została powiadomiona o terminie rozprawy w dniu [...].2004 r., a zatem przed terminem jej przeprowadzenia. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. domagała się uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] powielając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji wraz z przytoczoną już wyżej argumentacją prawną. Ponadto skarżąca zarzuciła także błędną wykładnię zawartego w art. 124 ust. 3 u.g.n. terminu "rokowania" oraz naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia argumentacji odnoszącej się do wykazania prawidłowości wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowiącego podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta K.. Co się tyczy tego zarzutu podała, że powołanie się na przepis art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne jako podstawy uwzględnienia wniosku nie pozostaje w żadnym związku z podstawą prawną podaną w decyzji organu I instancji. W kwestii odnoszącej się do zarzutu błędnej wykładni pojęcia rokowań skarżąca wskazała, że skoro u.g.n. nie definiuje tego pojęcia należało odwołać się wprost do zapisu art. 72 k.c. Zgodnie z tym przepisem w definicji pojęcia "rokowania" przedmiotowo istotnym kryterium jest odwołanie się do procesu prowadzenia negocjacji mających doprowadzić do ustalenia consensusu co do treści negocjowanej umowy. Zatem przyjęcie przez Wojewodę, że spełniona została przesłanka przeprowadzenia rokowań przez samo przesłanie treści umowy bez przeprowadzenia negocjacji jest nie do przyjęcia na gruncie przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja uwzględnia także stanowisko wyrażone przez NSA w wyrokach z dnia 27.10.2000 r. ( I SA 1346/99 ) oraz 25 lutego 2003 r. ( II SA/Ka 958/01 ). Uczestniczka postępowania "B" S.A. w piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. poparła stanowisko Wojewody [...] zajęte w odpowiedzi na skargę, wnosząc o niezwłoczne rozpoznanie skargi. Wskazała, że poprowadzenie traktu światłowodowego łączącego centralę telefoniczną "B" z kluczowymi stacjami bazowymi w M. i S. przez działkę skarżącej Spółki nie wymaga fizycznego wejścia na teren nieruchomości. Technicznie budowa polegać bowiem będzie na wykonaniu przewiertu sterowanego zaczynającego się i kończącego poza granicami przedmiotowej działki. Nadmieniła też, że jest zobligowana koniecznością szybkiego ukończenia budowy w związku ze zbliżającym się terminem uruchomienia telefonii komórkowej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż w opinii Sądu tylko niektóre podniesione w niej zarzuty są zasadne. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy prawa. W szczególności kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszają one przepisy prawa materialnego. Przepis art. 124 u.g.n. stanowiący podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta K. ustawodawca zamieścił w rozdziale 4, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującym problematykę wywłaszczania nieruchomości, zatem nie ulega wątpliwości, że wydana na jego podstawie decyzja administracyjna podlega takim samym rygorom jak inne decyzje pozbawiające lub ograniczające prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub inne prawa rzeczowe na nieruchomości. Rygory te wynikają przede wszystkim z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zawarta w tym przepisie zasada wyznacza ramy ingerencji organów administracji publicznej w prawo własności i inne prawa rzeczowe, a jedną z wypływających z niej konsekwencji jest ścisłe stosowanie przepisów dopuszczających wywłaszczenie, a zwłaszcza zakaz stosowania ich wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 ze zm.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosując się do wywiedzionego z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. zakazu stosowania wykładni rozszerzającej przyjdzie stwierdzić, że przytoczony przepis znajdzie zastosowanie wyłącznie zezwoleń wydawanych na zakładanie wymienionych w nim urządzeń przesyłowych i nie może on być stosowany do realizacji innego rodzaju inwestycji, choćby były one także inwestycjami celu publicznego. Skarżąca spółka wywiodła, że światłowodowy kabel telekomunikacyjny, o którego przeprowadzenie przez działkę znajdującą się w jej użytkowaniu wieczystym ubiega się "B" S.A. nie jest urządzeniem łączności publicznej o jakim jest mowa w art. 24 ust. 1 u.g.n. Zdaniem pełnomocnika skarżącej wykładnia językowa tego przepisu nie pozwala na zaliczenie przedmiotowego kabla do urządzenia łączności publicznej, albowiem "w kategorii pojęciowej <> nie mieści się desygnat znaczeniowy kabla" oraz ustawa " w sposób wyraźny rozróżnia pojęcie urządzenia od przewodu". Zdaniem Sądu poglądu tego nie można zaakceptować, gdyż telekomunikacyjny kabel światłowodowy stanowi część urządzenia łączności publicznej służącą do przesyłania sygnałów i stanowiący część sieci telekomunikacyjnej. Pomocniczo w tej kwestii można odwołać się do definicji ustawowej terminu urządzenie telekomunikacyjne zawartej w art. 2 pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego zgodnie, z którą jest to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Nie od rzeczy będzie też w tym miejscu wskazać na brzmienie art. 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego nakazującego stosować przepisy art. 124 u.g.n. w przypadkach właściciel lub użytkownik wieczysty sprzeciwia się instalowaniu na jego nieruchomości m.in. linii kablowych. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skarżącej Spółki, że "B" S.A. nie była legitymowana do złożenia wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n. z wnioskiem takim bowiem może występować organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inna osoba lub jednostka organizacyjna. Możliwe zatem jest złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez prywatnego inwestora realizującego inwestycję celu publicznego wymienioną w art. 6 u.g.n. Nadto zauważyć przyjdzie, że "B" S.A. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym uprawnionym do dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych, a zatem zgodnie z definicją ustawową zamieszczoną w art. 2 pkt 27 lit. b Prawa telekomunikacyjnego do spółki tej odnoszą się zawarte w przywołanej ustawie przepisy dotyczące operatorów, w tym wielokrotnie już przywoływany art. 140 ustawy. Wreszcie inwestor inicjując kontrolowane postępowanie dysponował ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie światłowodowego kabla telekomunikacyjnego. Mimo, że omówione wyżej zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne zaskarżona decyzja nie mogła się jednak ostać, bowiem została wydana z naruszeniem przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. Przepisy art. 124 u.g.n. należy bowiem czytać łącznie z art. 112 ust. 3 u.g.n. według którego wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przepis ten rozwinął ustawodawca w przywołanym art. 124 ust. 3 u.g.n., w którego świetle, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi tymczasem, że inwestor praktycznie nie prowadził rokowań z użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a przynajmniej nie potwierdził tego dokumentami dołączonymi do wniosku, a w szczególności kopiami protokołów z przeprowadzonych negocjacji. W aktach sprawy znajdują się pisma dowodzące tylko wymiany korespondencji między skarżącą, a "C" Sp. z o.o. z siedzibą w K., które opracowało projekt techniczny traktu światłowodowego oraz "D" Sp. z o.o. z siedzibą w K., prawdopodobnie z wykonawcą robót. Wykonania obowiązku nałożonego przepisem art. 124 ust. 3 u.g.n. na osobę lub jednostkę organizacyjną ubiegającą się o uzyskanie zgody na wykonanie prac, który polegał na przeprowadzeniu rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, nie mogło także zastąpić wyłącznie przesłanie przez inwestora na adres "A" kopii umowy, bowiem istotę rokowań stanowi dialog między zainteresowanymi podmiotami. Ustalenia dotyczące tej kwestii należało poczynić w ramach rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji z udziałem zainteresowanych stron. W toku tej rozprawy Prezydent Miasta K. winien też nakłaniać strony do zawarcia ugody, do czego był zobligowany normą wynikającą z art. 13 § 2 k.p.a. Wezwanie na rozprawę organ doręczył jednak skarżącej z uchybieniem przepisu art. 92 k.p.a. czym jak zasadnie podniesiono w skardze naruszona została zasada wysłuchania stron zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. Sąd dostrzegł także, że oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...] 2004 r., w których nie brali udziału przedstawiciele "A" zostały przeprowadzone również z naruszeniem wskazanej wyżej zasady, bowiem zawiadomienie o terminie przeprowadzenia tego dowodu doręczone zostało skarżącej Spółce dopiero w dniu [...] 2004 r., a zatem z uchybieniem art. 79 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta K. zastosuje się do wyżej wskazanych zaleceń, a w szczególności nakaże wnioskodawcy przeprowadzenie rokowań z użytkowaniem wieczystym działki nr A obręb M.. Dopiero zaś w przypadku, gdy rokowania te nie zakończą się sukcesem wyda decyzję opartą na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z powyższych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a. ), Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżącej o jakim mowa w art. 210 § 1 P.p.s.a.