II SA/Gl 666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. H., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako pgr [...] o powierzchni 0,3046 ha i pgr [...] o powierzchni 0,1763 ha, stanowiącej własność Gminy S. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia 10 maja 2014 r. T. H. wystąpił z ponownym żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r., zawartego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), Państwo nabyło od T. H. nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako pgr [...],[...],[...],[...], i [...] o łącznej powierzchni 9094m2. W powyższej sprawie Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] r., znak [...], w której orzekł o odmowie zwrotu działek [...] i [...] na rzecz poprzedniego właściciela. W wyniku wniesionego odwołania od decyzji, organ II instancji decyzją z dnia [...] r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Decyzja Wojewody [...] jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Następnie, w wyniku rozpatrzenia kolejnego wniosku o zwrot, Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako pgr [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarga złożona przez T. H. na decyzję Wojewody [...] została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1441/13. T. H., w złożonym ponownie wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 10 maja 2014 r. przytacza na poparcie swojego żądania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11. Zdaniem wnioskodawcy wyrok ten, obok art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest podstawą złożenia nowego wniosku o zwrot działek pgr [...] i [...], gdyż określa konstytucyjne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, wyrażonego w decyzji z [...] r., wykładnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przeprowadzona przez T. H. jest nieprawidłowa. Trybunał nie wprowadził nowych przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości względem przesłanek wskazanych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.). Podstawą prawną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozostaje art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. P 12/11, był przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 1441/13, co znalazło odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Organ też stwierdził, że podstawą prawną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być art. 21 Konstytucji RP. Przedmiotowa sprawa, była już przedmiotem rozpoznania i pozostają w obiegu prawnym akty administracyjne kończące to postępowanie. To uniemożliwia organowi ponowne merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Od decyzji wydanej w I instancji odwołanie złożył T. H. wskazując, iż działki nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na cel niemieszczący się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. oraz ponownie powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, z którego jego zdaniem wynika obowiązek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel niebędący celem publicznym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1, art. 104 k.p.a. i art. 9a u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji Starosty [...] z [...] r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie z wniosku T. H. w przedmiocie zwrotu działek nr [...] i nr [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...], działającego jako organ II instancji z [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. o odmowie zwrotu działek. Kwestia zaistnienia zmian okoliczności faktycznych i prawnych sprawy została zbadana przez Starostę w toku postępowania wszczętego ponownym wnioskiem T. H.. W uzasadnieniu powołanego wyroku WSA w Gliwicach skład sądzący nawiązał również do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012r. sygn. P 12/11. W świetle powyższego, podzielić należy stanowisko zawarte w decyzji Starosty [...] z [...] r. o niedopuszczalności ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot działek nr [...] i nr [...], wobec wcześniejszego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym, decyzją administracyjną. Wielokrotnie przytaczany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi odrębnej od art. 136 u.g.n. podstawy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ani też nie wprowadza nowych (innych niż zawarte w art. 137 u.g.n.) przesłanek jej zwrotu. Starosta [...] winien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...] i nr [...], skoro jednak tego nie uczynił, a błąd ten nie jest możliwy do naprawienia na etapie postępowania odwoławczego, należało utrzymać w mocy decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania, co też organ odwoławczy uczynił. Skargę na powyższą decyzję złożył T. H.. Ponowił swą poprzednią argumentację wskazując, iż działki nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na cel niemieszczący się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. Ponownie powołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego, z którego, jego zdaniem, wynika obowiązek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel niebędący celem publicznym. Swój wniosek uzasadnił pojawieniem się nowej okoliczności umożliwiającej złożenie wniosku i nieuwzględnionej w poprzedniej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. T. H., w złożonym ponownie wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 10 maja 2014 r., przytacza na poparcie swojego żądania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11. Zdaniem skarżącego wyrok ten może być podstawą złożenia nowego wniosku o zwrot działek nr [...] i [...], gdyż dookreśla konstytucyjne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Rację mają jednak organy administracyjne stwierdzając, że wykładnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przeprowadzona przez T. H. jest nieprawidłowa. Trybunał nie wprowadził bowiem nowych przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości względem przesłanek wskazanych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podstawą prawną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozostaje nadal art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadły w sprawie sygn. P 12/11, był dodatkowo przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 1441/13, co znalazło odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Nie można też podzielić stanowiska, że podstawą zwrotu powinien być art. 21 Konstytucji RP. Akt ten obowiązuje od 1997 r., a zatem art. 21 Konstytucji obowiązywał również z czasie wydawania decyzji zapadłej w sprawie w [...] r., odmawiającej zwrotu przedmiotowych działek. Skoro przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania i pozostaje w obiegu prawnym akt administracyjny kończący postępowanie z [...] r., stąd organ nie ma możliwości ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Nie można również traktować wniosku skarżącego jako ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. art. 145a § 1 k.p.a. W szczególności nie wynika to z treści samego wniosku. Ponadto z zgodnie z art. 145a §1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis ten jest wykonaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącego, że "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Możliwość taka jest zatem ograniczona do przypadku orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a w sprawie P 12/11 Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Czym innym jest orzeczenie Trybunału o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a w czym innym orzeczenie, że zaskarżony przepis "nie jest niezgodny" z danym przepisem Konstytucji. Te ostatnie rozstrzygnięcia zapadają w przypadku stwierdzenia w danej sprawie braku adekwatności danego wzorca kontroli konstytucyjnej (przepisu Konstytucji) wskazanego przez inicjatora postępowania (np. składającego skargę konstytucyjną, sąd pytający, itp.). W przywołanym rozstrzygnięciu Trybunał wyraźnie stwierdził: "Brak adekwatności art. 21 ust. 2 Konstytucji w niniejszej sprawie, a zwłaszcza brak adekwatności wynikającej z tego przepisu przesłanki konieczności wywłaszczenia na określony cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, nie pozwala ocenić istnienia konstytucyjnego obowiązku zwrotu nieruchomości, na której w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu." Ponadto zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a. w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zatem nawet i termin ten nie został dotrzymany. Art. 16 k.p.a. stwierdza, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (§1). Przepis ten wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ma ona podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych, a służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa (zob. Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 k.p.a., Lex-el i podana tam literatura oraz orzecznictwo). Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie. Kodeks jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II). Te przesłanki jednak nie zachodzą. Słusznie zatem organy stwierdziły brak podstaw do ponownego, merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego. Skoro postępowanie zostało wszczęte, po ustaleniu powyższych okoliczności należało je umorzyć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 listopada 2014 r., sygn. II SA/Wr 444/14). Kolejne postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną są bowiem niedopuszczalne, a wydanie w takiej sytuacji innej decyzji rozstrzygającej w tym samym przedmiocie i co do tych samych stron, wypełnia przesłankę nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a). Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.