II SA/Gl 667/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.),, Protokolant ref. staż. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) zmienił decyzję Starosty R. z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalająca na przebudowę dachu budynku mieszkalnego na działce nr A w T. przy ul. [...] nr A– w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego z adaptacją poddasza na część mieszkalną. W uzasadnieniu podkreślono, że inwestor uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; również Minister Infrastruktury wydał dla Starosty stosowne upoważnienie do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w zakresie planowanej przebudowy i nadbudowy. Powołano się także na ocenę techniczną zawartą w projekcie a dotyczącą wpływu nadbudowanego budynku nr A na budynek sąsiedni o nr B oraz na oświadczenie projektanta o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Wskazano, że dnia [...] 2005r. inwestor przedstawił ocenę wpływu - pod kątem cyrkulacji powietrza, bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa p.poż., zawilgocenia, nawiewania śniegu, zagrzybienia, nasłonecznienia – przebudowy dachu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr A na sąsiedni budynek. Od decyzji tej odwołanie wnieśli E. i P. W. – współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości. Podkreślili, że podwyższenia wysokości ściany w szczycie spowoduje tzw. "cofkę" i przez to ich komin musiałby być podwyższony o co najmniej 1m na co nie wyrażają zgody. Podkreślono także, że zgoda na odstępstwo dotyczy konstrukcji dachu o nachyleniu 330 a nie na dobudowanie kondygnacji mieszkalnej. Nadto wskazano, że oba budynki nie mają charakteru wolnostojących ale są w zabudowie bliźniaczej przez co zachodzi niebezpieczeństwo uszkodzenia dachu ich budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. o nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zreformował decyzję organu I instancji w ten sposób, że uchylił decyzję z dnia [...] r. i orzekł o odmowie udzielenia zgody na zmianę decyzji Starosty R. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że z "Oceny technicznej wpływu przebudowy dachu w budynku mieszkalnym 1-rodzinnym przy ul. [...] nr A w T. na sąsiedni budynek nr B" nie wynika aby planowana nadbudowa nie pogorszyła ciągu w przewodach kominowych wyprowadzonych ponad dach budynku nr B. Ponadto wskazano, ze w celu dokładnego określenia położenia istniejących kominów na dach budynku nr B w stosunku do budynku nr A organ odwoławczy zlecił Staroście R. przeprowadzenie oględzin. Na podstawie dokonanych pomiarów odległości komina od ściany szczytowej budynku nr A oraz zgodnie z PN-59/B-10425 "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły" Wojewoda [...] stwierdził, że przy tak projektowanej wysokości ściany budynku nr A w celu zapewnienia prawidłowego ciągu w przewodach kominowych budynku nr B koniecznym jest podwyższenie jego komina o 2,5m. Zatem skoro inwestorkom nie uda się doprowadzić do podwyższenia komina na sąsiednim budynku to wysokość na jaką będą mogły podwyższyć dach swojego domu to ok. 1,70m. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziły się K. D. i B. S., które w dniu [...] 2005r. wniosły skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Podniesiono niewłaściwe oznaczenie organu wydającego zaskarżoną decyzję, gdyż nie podano adresu jego siedziby. Zarzucono naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i powołanie normy z 1959r. podczas gdy obowiązuje norma z 1989r. PN-89/B-10425: "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze"; naruszenie obowiązku informowania stron z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o możliwości montażu nasad kominowych pobudzających ciąg gazów w przewodach; naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podnoszonych w skardze zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że uwzględnienie wymagań z prawa budowlanego, jego aktu wykonawczego i Polskich Norm należy do obowiązków projektanta. Przedstawioną ekspertyzę uznał za niewiarygodną i nierzetelną. Natomiast odnosząc się do błędnego zastosowania normy z 1959 r. stwierdził, że norma PN-89/B-10425 w taki sam sposób reguluje wymagania wysokości i odległości kominów jak norma z 1959r. Wskazano także, że przed wydaniem decyzji skarżąca K. D. zapoznała się z aktami sprawy i została poinformowana o podjętym rozstrzygnięciu i jego motywach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, a wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji skład orzekający Sądu stwierdził, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji nastąpiło z pominięciem naczelnych zasad procesowych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej kpa/, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Przede wszystkim należy bowiem wskazać, że wydanie decyzji w zakresie pozwolenia budowlanego, jego modyfikacji czy odmowy zmiany pierwotnego zatwierdzenia projektu budowlanego wiąże się nie tylko z właściwym ustaleniem stanu faktycznego i jego oceną, ale i z wyczerpującym wyjaśnieniem przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia oraz wskazaniem, dlaczego organ zastosował określone rozwiązanie. Nadto z uwagi na specyfikę prowadzonych postępowań i dbałość o ochronę praw osób trzecich – koniecznym jest dochowanie wszystkich wymogów formalnych i zasad procesowych określonych w kpa. Zgodnie z naczelnymi zasadami procesowymi z art. 9 i art. 10 kpa na organie spoczywał obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego też niezbędnym było umożliwienie zainteresowanym zaznajomienia się z materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do dowodów rozpatrywanej sprawy - złożenia ewentualnych wniosków, żądań czy zastrzeżeń. Niedochowanie zaś powyższych wymogów stanowi poważne uchybienie formalno-prawne dyskwalifikujące uznanie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia wobec podnoszonych przez strony wzajemnie sprzecznych ze sobą okoliczności, argumentów i wniosków, które nie zostały przez organ jednoznacznie wyjaśnione. Z żadnego bowiem dokumentu akt administracyjnych nie wynika aby po otrzymaniu odwołania wraz z materiałem dowodowym Wojewoda [...] dopełnił powyższych wymogów. Pismem z dnia [...] 2005r. zwrócił się w trybie art. 136 kpa do Starosty R. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez dokładne określenie w drodze oględzin położenia istniejących kominów na dach budynku nr B w stosunku do budynku nr A. Pomiary zostały dokonane, z wizji w terenie spisano protokół z zaznaczeniem, kto w oględzinach uczestniczył. Powyższy dowód przeprowadzono wprawdzie w obecności właścicieli budynków nr B i A jednak żadne wypowiedzi stron, stanowiska czy uwagi nie zostały zaprotokołowane; czyli nie umożliwiono uczestnikom wypowiedzenia się co do dokonanych czynności. W następstwie przeprowadzonej wizji w terenie Wojewoda [...] w dniu [...] r. wydał zaskarżoną decyzję reformując rozstrzygnięcie organu I instancji i odmawiając zmiany pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego wydana decyzja nie została poprzedzona żadną czynnością czyniącą zadość wymogom wyżej powołanych zasad procesowych. Odmienne natomiast od pierwszoinstancyjnego orzekanie w oparciu o ten sam materiał dowodowy i te same regulacje prawne tym bardziej wymaga dochowania ustawowo określonych w rozdziale 2 Działu I kpa wymagań procesowych. W świetle art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem zatem organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Skoro zatem kwestionowana była prawidłowość ekspertyzy sporządzonej przez R. M. p.n. "Ocena techniczna wpływu przebudowy dachu w budynku mieszkalnym 1-rodzinnym przy ul. [...] nr A w T. na sąsiedni budynek nr B" to należało pouczyć strony o możliwości zlecenia innej, niezależnej opinii na poparcie przedstawianych przez nich zarzutów. Ekonomika bowiem procesu nie zezwala na niekończące się konfrontacje tj. ustosunkowywanie się eksperta do zgłaszanych zarzutów niepopartych żadnym wiarygodnym dowodem np. kontropinią. W przedmiotowej jednak sprawie organ zupełnie pominął zgłaszane zarzuty. Ani nie pouczył stron o prawie złożenia przeciwdowodu, ani nie wystąpił do autora opinii o ustosunkowanie się do podnoszonych zarzutów. Wskazać także należy, że stosownie do zasady prawdy obiektywnej wyrażonej do art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe: zwłaszcza przez art. 77 § 1 kpa nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 80 kpa nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego, a także przez art. 81 kpa związany z zasadą zawartą w art. 10 kpa w świetle którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Poza tym z art. 7 kpa wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy – zatem wobec zakwestionowania słuszności i obiektywności sporządzonej opinii możliwe było zlecenie przez organ wykonanie odrębnej ekspertyzy niezależnemu od stron biegłemu. Powyższe nie wyklucza jednak obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - w drodze złożenia wyjaśnień lub powołania innych dowodów w sprawie Reasumując powyższe Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie zauważył, że z żadnego dokumentu nie wynika aby wypełnione zostały nakazy z wyżej cytowanych zasad procesowych. Przede wszystkim nie powiadomiono strony o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia swoich żądań. Nie poinformowano także o regulacjach dotyczących ewentualnej zmiany pozwolenia budowlanego i skutków z tym związanych, o możliwości przedstawienia przez zainteresowanych przeciwdowodu w postaci kontropinii bądź prawie zawnioskowania o przeprowadzenie takiego dowodu przez organ odwoławczy. Wskazane uchybienia prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji także z obrazą przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uchylił kontrolowaną decyzję i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek stron skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy .