II SA/Gl 667/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] roku obecnie skarżący W. O. zwrócił się do Wójta Gminy B. o wymeldowanie A. K. (obecnie uczestniczki postępowania) z pobytu stałego w domu przy ulicy [...] w B. Wskazał, że uczestniczka nie zamieszkuje pod tym adresem od [...] roku, co przyznała podczas rozprawy sądowej w sprawie o podział majątku wspólnego, która odbyła się przed Sądem Rejonowym w T. w dniu [...] roku, sygn. akt [...]. Stwierdził ponadto, że zgodnie z zawartą w tej sprawie ugodą sądową prawo własności nieruchomości, na której znajduje się dom jednorodzinny, z którego domaga się wymeldowania uczestniczki, przeszedł na jego wyłączną własność. Do wniosku dołączył kopię protokołu z opisanej rozprawy wraz z kopią postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] roku o umorzeniu postępowania w sprawie o podział majątku wspólnego. Postanowienie to opatrzone zostało klauzulą prawomocności z datą [...] roku. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji uczestniczka pismem z dnia [...] roku wniosła o oddalenie wniosku o jej wymeldowanie. Stwierdziła, że zamieszkuje w spornym domu od [...] roku. Obecnie pracuje poza miejscem zameldowania, ale w każdej wolnej chwili przebywa w domu (3-4 dni w miesiącu). Ponosi koszty utrzymania. W domu zamieszkują jej dzieci oraz znajdują się w nim wszystkie jej rzeczy osobiste. Oświadczyła ponadto, że wymelduje się dobrowolnie z chwilą dokonania przez skarżącego spłaty, która zgodnie z treścią ugody sądowej ma nastąpić do dnia [...] roku. W dalszym toku postępowania organ przesłuchał strony postępowania, świadków, a także dokonał oględzin spornej nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], orzekł o wymeldowaniu uczestniczki z wnioskowanego adresu. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 z późn. zm. ). W uzasadnieniu organ obszernie przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalono na podstawie oględzin i zeznań, że w spornej nieruchomości zamieszkują dorosłe dzieci skarżącego i uczestniczki. Powołano się na zeznania uczestniczki złożone zarówno w toku postępowania, jak i na rozprawie przed Sądem Rejonowym w T. w dniu [...] roku. Z oświadczeń uczestniczki wynikało ponadto, zdaniem organu, że zmieniła miejsce zamieszkania i obecnie mieszka na terenie [...]. Nie chce się wymeldować dobrowolnie, gdyż obawia się braku spłaty domu ze strony skarżącego. Organ wskazał także, że okoliczność utraty uprawnień do przebywania w danym lokalu w powiązaniu z wyprowadzeniem się z tego lokalu potwierdza fakt jego opuszczenia, co skutkuje wymeldowaniem. Stwierdzono także, iż przed wydaniem decyzji strony nie wniosły żadnych uwag do zebranego w sprawie materiału. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się ponadto uwierzytelnione tłumaczenie z języka [...] dokumentu zameldowania wystawionego przez [...] Urząd Meldunkowy miasta K., z którego wynika, że uczestniczka dokonała w dniu [...] roku zameldowania w tym mieście, wskazując nowe miejsce zamieszkania. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik uczestniczki wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu zarzucono oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniu, że uczestniczka utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu. W ocenie odwołującego zameldowanie jest jedynie czynnością rejestracyjną, co powoduje, że nie jest uzależnione od tytułu prawnego do lokalu. Wskazano ponadto na niestaranne i nieobiektywne przeprowadzenie postępowania dowodowego. W szczególności zarzucono, że nie zostały uwzględnione zeznania dzieci uczestniczki, które wskazały, że w lokalu znajdują się osobiste jej rzeczy oraz pokój, w którym zamieszkuje podczas pobytu w domu. Nie uwzględniono ponadto okoliczności, że uczestniczka regularnie, w odstępach miesięcznych przebywa w Polsce i spotyka się z dziećmi i dalszą rodziną. Wniesiono o ponowne przesłuchanie świadków na powyższe okoliczności oraz dodatkowo o przesłuchanie dwóch kolejnych świadków na okoliczność częstotliwości przebywania uczestniczki w spornym lokalu. Wskazano, że niezbędną przesłanką do wymeldowania jest ustalenie, że opuszczenie lokalu miało charakter trwały i stały, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto, jeżeli opuszczenie lokalu nastąpiło z powodu wyjazdu do pracy, a w lokalu pozostały rzeczy osobiste uczestniczki i utrzymuje ona stałe kontakty z osobami przebywającymi w tym lokalu, to brak jest podstaw do jej wymeldowania. Rozpoznając to odwołanie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy oraz nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy w sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Wątpliwości organu budzi kwestia trwałości opuszczenia lokalu przez uczestniczkę. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika m.in., że o trwałym opuszczeniu lokalu może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanej osoby będzie wskazywał na to, iż lokal, w którym była na stałe zameldowana przestał być miejscem koncentracji jej interesów życiowych. Ta okoliczność nie wynika jednak zdaniem organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału. Organ zalecił, aby w ponownym postępowaniu ustalono i udokumentowano, czy uczestniczka faktycznie koncentruje swoje sprawy życiowe w spornym budynku, a także aby przesłuchano większą ilość świadków mogących posiadać wiadomości na temat zamieszkiwania uczestniczki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zakwestionował decyzję organu odwoławczego i wniósł o utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Stwierdził, że uczestniczka nie przebywa i nie przebywała pod spornym adresem, gdyż przebywa w [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że postępowanie przed organem pierwszej instancji jest w toku. W piśmie procesowym z dnia [...] roku pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że właśnie dla realizacji zasad określonych w art. 7 i 77 kpa organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję celem ponownego wszechstronnego przeprowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyjaśnienia powyższe należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest decyzja zaskarżona) ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolując decyzję organu drugiej instancji w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że w świetle zebranego w toku postępowania materiału, a w szczególności wobec wyjaśnień stron i zeznań świadków, nie było podstaw do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zwrócić przyjdzie uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 listopada 2003 roku, sygn. akt IV SA 1496/02 (Monitor Prawniczy z 2004 roku, Nr 2, poz. 60), zgodnie z którym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać przyjdzie w szczególności, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W rozpoznawanej sprawie organ meldunkowy pierwszej instancji ustalił, iż uczestniczka postępowania wyprowadziła się z domu przy ul. [...] w B. w [...] roku. Ustalenie to oparte zostało na podstawie szeregu zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności zeznań uczestniczki zawartych w protokole z rozprawy przed Sądem Rejonowym w T. z dnia [...] roku (sygn. akt [...]), przesłuchania świadków i zeznań stron. Z treści ugody zawartej na tej rozprawie wnioskować należy, że dobrowolnym zamiarem uczestniczki było opuszczenie domu przy ul. [...] w zamian za spłatę. Zwrócić przyjdzie uwagę na oświadczenie uczestniczki, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że jej zamiarem jest dokonanie wymeldowania lecz powstrzymuje się z tą czynnością z powodu obawy przed uchyleniem się przez skarżącego od obowiązku spłaty wynikającego z zawartej ugody sądowej (vide: pismo uczestniczki z [...] r. – k. 9 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajduje się ponadto (co uszło uwadze organu odwoławczego) uwierzytelnione tłumaczenie z języka [...] dokumentu zatytułowanego "Zameldowanie w Urzędzie Meldunkowym". Dokument ten został wydany przez Urząd Meldunkowy miasta K. ([...]) i wynika z jego treści, że uczestniczka została zameldowana w tym mieście pod podanym adresem w dniu [...] roku. Z materiału dowodowego wynika także, że uczestniczka po rozwodzie ze skarżącym wyszła ponownie za mąż, a jej obecny małżonek mieszka na stałe w P. Zeznania uczestniczki wskazują, że przeniosła swoje centrum życiowe poza sporny dom w B., a jej sporadyczne wizyty w tym domu są związane jedynie z odwiedzinami dzieci i bliskich. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób dostateczny wskazuje, że co najmniej od daty zawarcia nowego związku małżeńskiego, centrum życiowe uczestniczki koncentruje się poza adresem, z którego została wymeldowana. Brak jest podstaw do uznania, że adres ten jest obecnie jej miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów zarówno Kodeksu cywilnego, jak i miejscem pobytu stałego w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności. Odnosząc się z kolei do tych zarzutów uczestniczki, które dotyczą powołania się przez organ meldunkowy na brak tytułu prawnego (uprawnienia) do przebywania pod spornym adresem, to istotnie stwierdzić przyjdzie, iż zasadnie uczestniczka wskazała, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymeldowania nie pozostaje w związku z kwestią posiadania prawa do lokalu. O zameldowaniu przesądza bowiem stan faktyczny, polegający na rzeczywistym zamieszkiwaniu danej osoby pod określonym adresem. Dokonanie wymeldowania nie jest równoznaczne z utratą tytułu prawnego do lokalu i odwrotnie – utrata tytułu prawnego nie rodzi obowiązku wymeldowania. Także w przypadku prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału majątku dorobkowego, rozstrzygnięcie takie nie odnosi się do faktu dotyczącego miejsca zamieszkiwania. Kwestie wpływu tytułu prawnego do lokalu na zameldowanie osoby w danym miejscu były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 27 maja 2002 roku (Dz.U. Nr 78, poz. 716) przesądził m.in., iż posiadanie uprawnienia (lub jego brak) do lokalu nie ma bezpośredniego wpływu na zameldowanie w nim danej osoby. Tym niemniej w ocenie Sądu powołanie się przez organ na utratę przez uczestniczkę tytułu prawnego do lokalu pozostaje w niniejszej sprawie bez wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, albowiem nie ta przesłanka stanowiła podstawę tego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności). Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Zamiar ów oznacza skoncentrowanie w danym miejscu swych spraw życiowych, co oczywiście nie uniemożliwia opuszczenia tego miejsca i przebywania pod innym adresem. Opuszczenie takie nie może jednak polegać na zmianie o cechach trwałości i sprowadzać się do zamiaru całkowitego zerwania związków z miejscem zameldowania. O związkach tych nie może świadczyć wyłącznie deklarowana wola zamieszkiwania pod określonym adresem czy też oświadczenie o fakcie zamieszkiwania. W przypadku osoby opuszczającej miejsce pobytu stałego lub czasowego, obowiązek meldunkowy polega na dokonaniu wymeldowania (art. 15 ust. 1 ustawy). Jeżeli strona takiego obowiązku nie dopełni, wówczas zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, organ gminy na wniosek lub z urzędu wydaje decyzję w sprawie wymeldowania. Okoliczności opuszczenia miejsca stałego zameldowania muszą być przez organy meldunkowe brane pod uwagę, jednakże podlegają ocenie w kontekście ustalonego stanu faktycznego, w szczególności długości okresu zmiany miejsca pobytu, podejmowanych działań w celu powrotu czy usunięcia przyczyn wymuszających opuszczenie. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie przekroczył granic przysługującej mu swobody w ocenie materiału dowodowego przyjmując, iż uczestniczka skoncentrowała swoje sprawy życiowe w innym miejscu niż adres zameldowania a stan ten nie ma w chwili obecnej charakteru tymczasowego, co uzasadniało dokonanie wymeldowania. Z kolei organ odwoławczy bez uzasadnionych podstaw uznał, że materiał dowodowy należy uzupełnić. Wskazał przy tym środki dowodowe i okoliczności, które zostały przez organ pierwszej instancji zgromadzone i wyjaśnione. Również na podstawie akt sprawy nie można się dopatrzyć, aby postępowanie przed organem pierwszej instancji uchybiało art. 10 § 1 i art. 79 kpa, co zdaje się sugerować organ odwoławczy we wskazaniach co do dalszego prowadzenia sprawy. W szczególności strony były zawiadamiane o zamiarze przeprowadzenia przez organ dowodu oraz informowane o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na każdym jej etapie (vide: pisma organu pierwszej instancji z dnia [...]r. – k. 10; z dnia [...]r. – k. 23; z dnia [...]r. – k. 34 akt administracyjnych). Wskazać wreszcie przyjdzie, że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych tak ukształtowały instytucję zameldowania, że ma ona służyć wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu stałego pobytu w danym lokalu. Skoro zatem osoba nie przebywa w lokalu z zamiarem stałego pobytu, to jej zameldowanie stanowiłoby w istocie fikcję prawną. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej rozważania, a w szczególności doprowadzi do rozstrzygnięcia zgodnego z art. 138 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznając zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł o jej uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżący do chwili zamknięcia rozprawy nie złożył wniosku w tym przedmiocie mimo uprzedniego pouczenia w tym zakresie (art. 210 § 1 p.s.a.).