II SA/Gl 667/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę. Pismem z dnia (...)r. Marszałek Województwa S. zawiadomił (...) Spółkę z o.o. w K. o wszczęciu postępowania w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska i jednocześnie wezwał stronę do przekazania Marszałkowi zawiadomienia o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz danych, na podstawie których określono te ilości, jak również o ilości pobranej wody i odprowadzonych ścieków do wód lub ziemi w okresie IV kwartału 2003 r., I, II, III, IV kwartału 2004 r., I i II kwartału 2005 r., II półrocza 2005 r., I, II półrocza 2006 r., I, II półrocza 2007 r., I, II półrocza 2008 r., I półrocza 2009 r. W podstawie prawnej podano przepis art. 282 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Strona złożyła wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska (wedle wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2005 r.). Decyzją z (...)r. nr (...) Marszałek Województwa S. wymierzył Spółce opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za I kwartał 2005 r. w kwocie 533,83 zł. W podstawie prawnej podał przepisy art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 50, poz. 360) oraz art. 273, 275, 284, 285, 286, 288 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 grudnia 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. nr 279, poz. 2758). W uzasadnieniu wyjaśnił, że strona nie przesłała informacji o zakresie korzystanie ze środowiska za I kwartał 2005 r. i nie dopełniła obowiązku wniesienia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za ten okres. Wysokość opłaty ustalono w oparciu o podane przepisy wedle stawek obowiązujących w dniu korzystania ze środowiska i przy uwzględnieniu informacji i danych złożonych Marszałkowi oraz ustaleń dokonanych w toku postępowania. W przypadku powstania zaległości podatkowych naliczane są odsetki, zgodnie z art. 53 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), wpłacane przez zobowiązanego bez wezwania. Jako załącznik do decyzji określono raport opłatowy wykazujący opłatę w kwocie 15,45 zł za samochody osobowe zarejestrowane po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 1995 r. i opłatę w kwocie 518,38 zł za pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 Mg bez dokumentu potwierdzającego spełnienie wymagań EURO 1, 2 lub 3 z wyjątkiem autobusów. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji. Zarzuciła, że organ naruszył przepis art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, stanowiący, że zobowiązanie podatkowe, o jakim mowa w art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji nie powstaje, jeśli decyzja ustająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Ponieważ decyzja została doręczona (...)r., to kwota naliczonej opłaty uległa przedawnieniu. W odwołaniu strona podawała, że odwołanie dotyczy decyzji ustalającej opłatę za IV kwartał 2004 r., podając przy tym prawidłowy numer, znak i datę decyzji organu I instancji oraz kwotę, dotyczące opłaty za I kwartał 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z (...) r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podało, że Marszałek nie ujawnił w decyzji, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej wymierzył opłatę w określonej wysokości. Jakkolwiek podał, że wyliczenie nastąpiło na podstawie przepisów i stawek obowiązujących w dniu korzystania ze środowiska w oparciu o dane złożone przez stronę Marszałkowi i ustaleń dokonanych w toku postępowania, to z materiału sprawy i z uzasadnienia nie wynika, w oparciu o jakie dane opłata została ustalona. W aktach znajduje się "Tabela D" dotycząca emisji silników spalinowych w pojazdach, nie jest on jednak opieczętowana i podpisana. Organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do wyliczenia kwoty opłaty, jest bowiem niepełny. Oceniono wobec tego, że organ naruszył obowiązek zebrania materiału dowodowego istotnego dla sprawy. Zarzucono także, że załącznik do decyzji nie został podpisany i opisany jako pochodzący od organu. Brak na załączniku do decyzji podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji skutkuje kwalifikowaną wadą decyzji, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji także uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów kodeksowych, nie wskazuje faktów uznanych za udowodnione, przyjętych dowodów, wyjaśnienia podstawy prawnej. Nie zapewniono także stronie udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie poinformowania jej o zakończeniu postępowania i możliwości zgłaszania uwag. Kolegium oceniło, że stwierdzone uchybienia uzasadniają ponowne przeprowadzenie przez Marszałka postępowania w sprawie. W skardze na decyzję Spółka zarzuciła, że Kolegium winno było stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji ze względu na stwierdzone rażące naruszenie prawa. Fakt, że Marszałek dopuścił się takiego rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji został w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uznany. Taką kwalifikowaną wadą jest brak podpisu na załączniku do decyzji. W związku z tym Kolegium winno stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa a nie uchylać ją i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi Kolegium wyjaśniło, że wobec wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, Kolegium mogło jedynie w toku postępowania odwoławczego wydać decyzję na podstawie art. 138 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Żądanie zgłoszone przez Spółkę w skardze nie znajduje uzasadnienia. Prawidłowo w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że działał w wyniku wniesionego odwołania a nie prowadził postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego zna różne tryby weryfikowania decyzji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zawierając w nim żądanie jej uchylenia. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji po rozpoznaniu odwołania wymienia art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty bądź umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym katalogu nie mieści się stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji I instancji. W wyniku rozpoznania odwołania nie może zatem zapaść decyzja orzekająca o nieważności decyzji. Oczywiście nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, wniosek ten winien jednak dostatecznie wyraźnie wyrażać wolę strony wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wniosku takiego strona nie złożyła, zaś organ odwoławczy rozpoznał odwołanie. Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu przedawnienia. Co prawda, zgłaszając ten zarzut strona jednocześnie podawała, że jej argumentacja odnosi się do IV kwartału 2004 r. (a nie I kwartału 2005 r. jak oznaczono w decyzji), okoliczność ta nie zwalniała jednak organu od jego rozpoznania. Sam fakt pominięcia w argumentacji organu odwoławczego kwestii przedawnienia nie uzasadnia jednak uchylenia decyzji. Ze względu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd zobligowany jest dokonać oceny stwierdzonego uchybienia z uwzględnieniem jego wpływu na wynik sprawy. Naruszenia pozbawione wpływu na wynik sprawy nie uzasadniają uchylenia kontrolowanej decyzji. Regulacja ta nakłada na Sąd obowiązek rozważenia zgłoszonego zarzutu przedawnienia, w sytuacji jego zasadności, pominięcie tej kwestii przez Kolegium byłoby okolicznością wpływającą na wynik sprawy. Wobec przedawnienia zobowiązania z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska nie byłoby bowiem uzasadnione przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania po uchyleniu decyzji organu I instancji, lecz umorzenie postępowania przed organem I instancji. Weryfikując zarzut przedawnienia Sąd doszedł jednak do przekonania, że stanowisko strony w tej kwestii nie jest prawidłowe. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). Strona w odwołaniu stanęła na stanowisku, że w sprawie doszło do przedawnienia, albowiem znajduje do niej zastosowanie art. 68 § 1 ordynacji podatkowej. Należy w związku z tym podkreślić, że przepis ten dotyczy zobowiązania, o jakim mowa w art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej – powstającego z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość zobowiązania. Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska nie powstaje w wyniku ustalenia go decyzją. Zasadą jest, że opłaty za korzystnie ze środowiska podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie i wnosi na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, zgodnie z art. 284 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Zgodnie z art. art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 50, poz. 360), do opłat za korzystanie ze środowiska należnych do dnia 30 czerwca 2005 r. stosuje się przepisy art. 285 ust. 2, art. 288 ust. 1 i art. 289 ust. 1 ustawy – prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed zamiany wprowadzonej ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954). W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszym przypadku, przepis art. 285 ust. 2 prawa ochrony środowiska przewidywał, że podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Natomiast w razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia, marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub kontroli oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zgodnie z art. 288 ust. 1 w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie. Przenosząc ten model na grunt przepisów Ordynacji podatkowej należy stwierdzić, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji, lecz art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 21 § 3 tej ustawy. Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże ten obowiązek, jest nim korzystanie ze środowiska poprzez wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Terminem zapłaty jest, zgodnie z art. 47 § 3 ordynacji podatkowej, ostatni dzień, w którym opłata powinna nastąpić, w niniejszej sprawie jest to koniec I kwartału 2005 r. Decyzja wydawana w sprawie ustalenia opłat przez Marszałka jest decyzją określającą wysokość zobowiązania w rozumieniu art. 21 § 3 ordynacji i należy ją odróżniać od decyzji ustalającej w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji. Powracając do kwestii przedawnienia, należy wobec powyższych uwag stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty nie przedawnia się w terminie 3 letnim określonym w art. 68 § 1 ordynacji, jego warunkiem nie jest bowiem wydanie decyzji ustalającej przez organ. Należy zwrócić uwagę stronie, że przepis ten w istocie nie stanowi o terminie przedawnienia, ale przewiduje, że zobowiązanie nie powstaje, jeśli decyzja ustalająca jego wysokość nie zostanie wydana przed określonym czasem. Do przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska znajduje natomiast zastosowanie ogólny termin przedawnienia z art. 70 § 1 ordynacji – zobowiązanie to przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Termin ten w sprawie należy liczyć od końca roku 2005, zatem w dacie orzekania przez organy, jeszcze nie upłynął. Można przy tym zwrócić uwagę, że bieg tego terminu uległ zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 ordynacji podatkowej. W odwołaniu strona domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i żądanie to zostało uwzględnione. Organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 138 § 2 k.p.a., który uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z cytowanym już powyżej art. 288 ust. 1, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, w razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia, marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub kontroli oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Mając na uwadze lakoniczność decyzji organu I instancji, za uzasadnione należy uznać wnioski Kolegium co do braku dostatecznego wyjaśnienia, jakie okoliczności faktyczne były podstawą dokonanych wyliczeń. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji organu I instancji winno zawierać przedstawienie okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia stosowanego stanu prawnego oraz wyliczenie należnej z tego tytułu opłaty, z podaniem na jakich dowodach organ się oparł, ustalając stan faktyczny. Przed wydaniem decyzji organ I instancji winien również zawiadomić stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i zgłoszenia swoich uwag. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.