II SA/Gl 667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Pismem z dnia 5 maja 2011 r. B. I. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o rozpatrzenie sytuacji istniejącej rozbudowy domu oraz wybudowanego garażu na posesji przy ulicy [...] w C., której właścicielem jest K. Z. Wyjaśniła, że kiedy w 2001 r. kupił on tę posesję, to zaraz rozpoczął rozbudowę domku fińskiego oraz wyburzył pomieszczenia gospodarcze w miejsce których postawił garaż. Podała, że w czasie całej rozbudowy i budowy garażu, nikt nie nadzorował tych prac, prowadzone był gospodarczym sposobem bez kierownika budowy, tablicy informacyjnej, numeru pozwolenia czy wykwalifikowanych fachowców. Trudno uznać, by prace te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną czy zatwierdzonym projektem budowlanym. Wyjaśniła, że sprawa po raz pierwszy trafiła do nadzoru budowlanego z wniosku jej dziadka, ale nie jest jej znany wynik tego postępowania. Od tamtego czasu niewiele się zmieniło, poza faktem, iż garaż został przesunięty i w miejsce jego dawnego usytuowania zostało postawione ogrodzenie. Dalej pozostawiony został rozbudowany dom i wybudowany garaż, chociaż ich stan techniczny jest opłakany. Wyjaśniła, że jest właścicielką sąsiedniej działki od 2008 r. Na podstawie uzyskanych pozwoleń zdecydowała się na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę swojego domu, a prace prowadzone były pod odpowiednim nadzorem kierownika budowy. Przez cały okres trwania prac budowlanych sąsiad – K. Z. utrudniał ich wykonanie, nie zezwolił również na wykonanie elewacji na ścianie granicznej, stąd zmuszona była ubiegać się o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W przypadku sąsiada nie przyjmuje on do wiadomości, że Burmistrz Miasta nigdy nie wydał mu pozwolenia na budowę, a uzyskał jedynie decyzję o warunkach zabudowy, o którą mógł się ubiegać każdy nie będąc nawet właścicielem posesji, a która to decyzja obecnie nie jest potrzebna wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który starostwo powiatowe wydaje zgodę na budowę. Podkreśliła, że K. Z. "na własną rękę" dokonał rozbudowy domu i budowy garażu w granicy. W trakcie uzyskiwania aktualnych mapek geodezyjnych jej działki niezbędnych do prowadzonych przez nią prac, dokonano nowych pomiarów geodezyjnych, w tym także wytyczenia przebiegu granicy. Potwierdziło to także, że K. Z. dokonał samowoli budowlanej i przypuszczać należy, że nie zastosował się do on wskazań organu nadzoru sprzed lat, gdyż na mapach nie widnieje zaktualizowany stan zagospodarowania jego posesji, a budynki stoją w niezmienionym miejscu i stanie. Budynki te, a także samo zachowanie sąsiada stwarzają zagrożenia dla jej posesji i rodziny. Konflikt stale narasta, nie pomagają już interwencje policji czy straży miejskiej. Prosi więc o podjęcie stosownych działań. Pismem z dnia 10 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił K. Z. i wnioskującą B. I. o kontroli w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawie budynku mieszkalnego "fiński domek" oraz budowy garażu na posesji przy ulicy [...] w C. Wobec pisma zainteresowanego wyznaczono nowy termin oględzin na dzień 24 czerwca 2011 r. Wyniki przeprowadzonej kontroli potwierdzono w sporządzonym protokole, z którego m.in. wynika, że w sprawie garażu było prowadzone już postępowanie w 2007 r. Potwierdzono zły stan techniczny obróbek blacharskich, pęknięcia ścian garażu, co może zagrażać bezpieczeństwu sąsiadów. Ustalono, że na wykonane prace inwestor nie posiada dokumentacji technicznej ani pozwolenia na budowę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na K. Z. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 października 2011 r. oceny stanu technicznego budynku garażu. W uzasadnieniu stwierdził, ze postępowanie w sprawie garażu prowadzone było już 2007 r. W jego trakcie K. Z. złożył w inspektoracie pismo, w którym zobowiązywał się do doprowadzenia budynku gospodarczego (garażu) do stanu pierwotnego w zakresie odległości ściany, która w trakcie przebudowy została przesunięta do granicy działek. Zobowiązał się także do odtworzenia ściany ogrodzenia między posesjami. Roboty te zostały wykonane, stąd pismem z dnia 20 czerwca 2007 r. postępowanie to zostało zakończone. Z uwagi na wątpliwości ponoszone przez wnioskującą co do stanu technicznego, które to wątpliwości powziął także organ nadzoru wydano niniejsze postanowienie celem uzyskania miarodajnej opinii, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Pismem z dnia 14 października 2011 r. K. Z. przedłożył w Inspektoracie Nadzoru wymaganą opinię techniczną. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., przywołując w podstawie prawnej art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego garażu usytuowanego w C. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych oględzin na działce nr [...] należącej do K. Z. ustalono, że w miejscu obecnego garażu był wcześniej usytuowany budynek, który został przebudowany. Przebudowa polegała na wymianie ścian drewnianych na ściany wykonane z pustaka. W trakcie tej przebudowy ściana przy granicy działek nr [...] i nr [...] została przesunięta do ogrodzenia. W prowadzonym w roku 2007 r. postępowaniu w tej sprawie K. Z. zobowiązał się do doprowadzenia budynku gospodarczego – garażu do stanu pierwotnego w zakresie odległości od granicy, przesuniętej w trakcie przebudowy. W kwietniu 2007 r. do Inspektoratu wpłynęły opinie sporządzone przez posiadającego uprawnienia budowlane H. S., obrazujące zakres wykonanych robót oraz stan budynku po tych pracach budowalnych. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ uznał, że prace zostały wykonane. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 20 czerwca 2007 r. uznał, że postępowanie w sprawie budynku gospodarczego (garażu) zostało zakończone. Z uwagi jednak na wątpliwości podnoszone przez B. I., właścicielkę nieruchomości nr [...], w zakresie stanu technicznego obróbki blacharskiej oraz pęknięć ściany garażu organ postanowieniem zobowiązał właściciela posesji do przedłożenia oceny technicznej. Z przedłożonej oceny wynika, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, elementy konstrukcyjne nie posiadają uszkodzeń i ogólnie nie stwarza on zagrożenia. Niewielkie pęknięcia nie ulegają powiększeniu i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla użytkowników. O stanie sprawy strony zostały poinformowane, zgodnie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem wnioskująca B. I. podtrzymała swoje stanowisko. Uwzględniając dokonane ustalenia faktyczne oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. I.. Zarzuciła nieścisłości przedstawionego w niej stanu faktycznego sprawy. Wyjaśniła, że w miejscu obecnego garażu usytuowane było pomieszczenie gospodarcze w całości wykonane z drzewa. Jego gabaryty były o połowę mniejsze od powstałego garażu. Pomieszczenie to zostało zburzone, a w jego miejsce, rozpoczęły się wykopy pod fundament i budowa garażu, zgodnie z zamiarem przedstawionym we wniosku i otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy. Podczas kontroli potwierdzono, że wszystkie prace budowlane K. Z. wykonywał bez pozwolenia. Dlatego niezrozumiały jest fakt, iż w trakcie postępowania, które toczyło się w 2007 r. nie zajęto się całością sprawy i nie wyjaśnione wszystkich jej okoliczności. Już wtedy można było zobowiązać właściciela do zalegalizowania wybudowanych w ten sposób obiektów. Garaż jest całkiem nowym budynkiem i nie ma nic wspólnego z istniejącym wcześniej budynkiem gospodarczym. Zaznaczyła również, że zarówno kontrola przeprowadzona w 2007 r. jak również i ta obecna pozostawiają wiele do życzenia. Pomimo iż w zgromadzonym materiale widać fakty, organ nadzoru pierwszej instancji stara się ich nie dostrzegać i odwraca od nich uwagę. Chociaż zgłoszenie dotyczyło całości problemu, tj. wszystkich zabudowań na działce i nie tylko ich stanu technicznego, ale przede wszystkim ich legalności, to organ prowadzi różne postępowania, a w przypadku garażu ogranicza się tylko do jego stanu technicznego. Przy czym także w tym zakresie nie można mówić o "dobrym stanie", o czym świadczą liczne spękania występujące na całej długości ścian. Potwierdza to m.in. dołączony do sprawy materiał fotograficzny. Dlatego też wnosi o całościowe i wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szerokim uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż organy administracji publicznej w myśl art. 6 Kodeksu postępowania administracji działają na podstawie przepisów prawa, mając obowiązek dochodzenia do prawdy materialnej. Mają także obowiązek orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Niezrealizowanie tego obowiązku skutkować będzie uchybieniem zasadzie obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracji. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do wielu naruszeń procedury administracyjnej, co zaskutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza akt sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji wykazała, że w roku 2001 w miejsce istniejących uprzednio zabudowań drewnianych K. Z., wybudował Prawdopodobnie samowolnie garaż z pustaków o powierzchni zabudowy ok 40m² (według inwentaryzacji). Żadne z oględzin nie potwierdziły faktycznych wymiarów budynku. W trakcie postępowania inwestor wykonał w obiekcie kolejne roboty budowlane, polegające na przesunięciu ściany znajdującej się w granicy działki . Także w tym zakresie organ pierwszej instancji nie zbadał czy zostało wydane pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy w tym miejscu zauważył, że o ile potwierdzenie tych okoliczności znalazłoby potwierdzenie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, to w takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane (wykluczyć bowiem należałoby, ze względu na powierzchnię obiektu, postępowanie z art. 49b w związku z art. 29 ust. 1 pkt2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Tymczasem organ pierwszej instancji takiego postępowania nie przeprowadził w wymaganym przez ustawę zakresie. Nie ustalił czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przede wszystkim z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy) oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczył przy tym organ odwoławczy, że kwestia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest istotna niezależnie od trybu, w jakim prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Stwierdzając, że kwestionowana decyzja nie odpowiada przepisom prawa, a organ pierwszej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych i nie podjął kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, naruszając tym samym art. 7 i sty. 77 Kodeksu postępowania administracji. Nadmienił także organ odwoławczy, iż znajdujące się w aktach protokoły nie mogą zostać uznane za odpowiadające wymaganiom, jakie postawił ustawodawca, stąd też w ponownym postępowaniu organ winien przeprowadzić ponowne oględziny i sporządzić z nich protokół odpowiadający wymaganiom wskazanym m.in. w art. 67 Kodeksu, podkreślając przy tym, by był to protokół możliwy do odczytania, sporządzony w obecności strona zainteresowanych (art. 79 Kodeksu). Oceniając wydaną w sprawie decyzję organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na niedopełnienie wymogu wskazania faktów uznanych za udowodnione i na podstawie jakich dowodów. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji przynajmniej za przedwczesną. Wyjaśnił, iż w oparciu o zgromadzony materiał trudno przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania. Reasumując stwierdził, iż postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektów nie może być przeprowadzone w sytuacji, gdy nie ma pewności co do tego, czy został on legalnie zrealizowany. W postępowaniu zakończonym zakwestionowaną decyzją organ nie poczyniwszy wyczerpujących ustaleń dotyczących legalności przedmiotowej inwestycji, przy czym zgromadzone w sprawie dokumenty świadczą, iż inwestycja została zrealizowana samowolnie, przeprowadził mimo to postępowanie dotyczące tylko stanu technicznego obiektu. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie dostępnego materiału dowodowego nie ma podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie właściwym będzie prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Stąd należało w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jak na wstępie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w znaczeniu materialnym, a także z powodu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 tego Kodeksu poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ odwoławczy zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stwierdził jednocześnie, że prowadzone było już postępowanie w sprawie, które dotyczyło garażu, a zainicjowane zostało pismem z dnia 5 czerwca 2006 r. przez G. D., gdzie podniesiono "zarzut wybudowanego samowolnie pomieszczenia". W przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał skarżącego do określonych działań, a po ich wykonaniu pismem z dnia 20 czerwca 2007 r. organ ten zakończył postępowanie. Skarżący podkreślił, że w wyniku przeprowadzenia tego postępowania został zobowiązany do doprowadzenia pomieszczenia gospodarczego do stanu pierwotnego oraz odtworzenia ogrodzenia pomiędzy posesjami w miejsce ściany. Zobowiązany zatem został do wykonania określonych robót "pod rygorem wydania stosownej decyzji". Dodał, że wykonał wszystkie zobowiązania nałożone na niego w toku postępowania, stąd pismo kończące to postępowania pismo organu z dnia 20 czerwca 2007 r., które w jego ocenie stanowi decyzję w znaczeniu materialnym. Rozstrzygało ono bowiem o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Zatem słusznie w obecnie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie, utwierdzony poprzez kolejną oceną stanu technicznego budynku garażu, że nie doszło do żadnych zmian w stosunku do stanu faktycznego i prawnego ustalonego w wyniku postępowania wszczętego w [...] r. Są więc przesłanki do uznania, iż sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W tych okolicznościach skarżący jest uprawiony do żądania by rozstrzygnięcie to było ostatecznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż zarzut naruszenia 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest niezasadny. W przekonaniu skarżącego decyzją ostateczną jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 20 czerwca 2007 r. W ocenie organu odwoławczego nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącego i uznać wymienione pismo za decyzję administracyjną, to nie można stwierdzić by decyzja kasacyjna organu odwoławczego naruszała wymieniony powyżej art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzyga o sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wadą taką mogłaby by być dotknięta co najwyżej decyzja organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podziela jednak tego stanowiska. Wprawdzie postępowanie toczy się od 2006 r., to jednak nie zostało zakończone w pierwszej instancji wymienianym pismem z dnia 20 czerwca 2007 r., tylko decyzją z dnia [...] r. Zatem na chwilę obecną postępowanie to nie jest zakończone. Przedmiotem postępowania jest w istocie samowola budowlana, a nie jego stan techniczny, co przesądza o tym, że postępowanie to winno toczyć się według określonych reguł, czego nie dostrzegł organ pierwszej instancji, a co było podstawą wydania przez organ odwoławczy kwestionowanej decyzji. Bezsporny pozostaje przy tym fakt naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów proceduralnych, do skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę osobistą skarżącego. Wyjaśniła, ze skarżący nabył nieruchomość zabudowaną m.in. budynkiem gospodarczym, a po 2006 r. nie wykonywał żadnych robót budowlanych. Postępowanie wszczęte w 2006 r. dotyczyło legalności, w jego toku skarżący wykonał obowiązki nałożone przez organ, wskutek czego pismo z dnia 20 czerwca 2007 r. stanowi decyzję w materialnym znaczeniu, bo rozstrzygnęło sprawę. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi, podając, że w dotychczasowych postępowaniach organ pierwszej instancji nie odnosił się do legalności wykonanych robót, a jedynie badał stan techniczny, czego też dotyczyły składane przez skarżącego opinie, a także cytowane pismo z dnia 20 czerwca 2007 r. Zakwestionowała, by pismo to było decyzję administracyjną. Uzupełniająco podała, że kwestia samowoli budowalnej ma pierwotne znaczenie, na którą wielokrotnie zwracała uwagę organu, który mimo to domagał się od skarżącego jedynie oceny stanu technicznego budynku. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego podniosła, iż wniosek początkujący postępowanie w 2006 r. zawierało zarzut samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności Sąd zmuszony jest odnieść się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zdaniem skarżącego postępowanie dotyczy sprawy uprzednio zakończonej decyzją ostateczną. Za decyzję taką uważa pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 20 czerwca 2007 r. W ocenie Sądu pisma tego nie można uznać za decyzję administracyjną. Kodeks postępowania administracyjnego posługując się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, pojęcia tego nie definiuje. Z kolei art. 104 Kodeksu ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Analiza art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do stwierdzenia, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy więc akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu. Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym. W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP; 1982, z.9, p.169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy, pouczenie o przysługującym odwołaniu oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. W świetle powyższego powoływane przez skarżącego pismo z dnia 20 czerwca 2007 r. nie jest decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu. Pismo to nie jest decyzją z uwagi na brak podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcia władczego, co do istoty sprawy. Co najwyżej można stwierdzić, że przedmiotowe pismo zawiera informację o zakończeniu prowadzonego postępowania, nie zawiera natomiast żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia tego postępowania. Rozstrzygnięcie takie zawarte zostało dopiero w decyzji kończącej niniejsze postępowanie, tj. decyzji z dnia [...] r. Mając na uwadze powyższe trzeba podzielić twierdzenia organu drugiej instancji, iż w postępowaniu zakończonym wymienioną powyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego garażu usytuowanego w C. przy ulicy [...] nie zostały w sposób wszechstronny i wyczerpujący wyjaśnione istotne okoliczności, co miało wpływ na wynik tego postępowania. Stąd kwestionowana decyzja nie odpowiada przepisom prawa, a organ pierwszej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych i nie podjął kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje fakt, iż skarżący K. Z.- właściciel działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w C. w 2001 r. w miejsce istniejącego uprzednio drewnianego budynku gospodarczego, wybudował (prawdopodobnie) samowolnie garaż z pustaków, o powierzchni zabudowy (jak wynika z dołączonej w listopadzie 2006 r. inwentaryzacji budynku garażu) 39,8 m². Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika jedynie, że budynek garażu powstał w wyniku przebudowy polegającej na wymianie ściany budynku z drewnianych na ściany wykonane z pustaka. Skarżący nie przedstawił na tę okoliczność żadnych pozwoleń, zgłoszeń czy uzgodnień. Dodatkowo, jak podał organ pierwszej instancji w trakcie tych prac przesunięto jedną ze ścian tego budynku do granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Wskutek interwencji sąsiada nastąpiło wprawdzie ponowne przesunięcie tej ściany w głąb działki skarżącego, ale także w tym zakresie skarżący działał bez stosownych pozwolenie na budowę względnie zgłoszenia prac we właściwym organie. Do akt dołączona została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie domki fińskiego (dobudowa wejścia) oraz budowy garażu. W decyzji tej zawarto pouczenie, iż nie upoważnia ona do prowadzenia robót budowlanych, a w terminie jej ważności inwestor winien wystąpić z wnioskiem o wydania pozwolenia na budowę załączając wymagane, wymienione dokumenty. Skarżący nie wystąpił jednak o wymienione dokumenty. Wprawdzie przed organem pierwszej instancji toczyło się już postępowanie, ale zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera jakikolwiek rozstrzygnięć tego organu (postanowień, decyzji) potwierdzających i uzasadniających stanowisko skarżącego, iż pismo G. D. spowodowało prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Trzeba w tym zakresie podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących samowolnej budowy garażu, nie zobowiązał skarżącego do przedłożenia żadnych dokumentów czy wykonania konkretnych czynności i prac zmierzających do jego legalizacji. Trzeba zauważyć, że także wykonane w trakcie tego postępowania kolejne roboty budowlane prowadzące do przesunięcia ściany znajdującej się w granicy działki, też wykonano bez wymaganej dokumentacji, pozwolenia czy zgłoszenia. W takich okolicznościach nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, że nie został w tym przypadku zebrany i przygotowany w sprawie materiał dowodowy ustalający w sposób wyczerpujący i jednoznacznie stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem dokładne jego ustalenie może prowadzić do rzetelnej jego oceny i do podjęcia prawidłowych działań przez organ prowadzących do likwidacji ewentualnych nieprawidłowości kontrolowanego procesu inwestycyjnego. Zasadnie tez organ odwoławczy wskazał, że potwierdzenia przedstawionych powyżej nieprawidłowości – tj. wykonywania prac bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno zobligować organ pierwszej do przeprowadzenia postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na powierzchnię przedmiotowego obiektu – wykazaną jedynie w inwentaryzacji budynku garażu z listopada 2006 r, gdyż organ w trakcie oględzin nie przeprowadził żadnych pomiarów tego obiektu i dokonał samodzielnych ustaleń w tym względzie, należałoby bowiem wykluczyć prowadzenie tego postępowania w innym trybie tj. art. art. 49b czy art. 10 i 51 Prawa budowlanego, wobec wykluczenie w takim przypadku postępowania zgłoszeniowego z art. 29 ust. 1 pkt2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Takiego postępowania organ pierwszej instancji nie przeprowadził wskutek czego, nie doszło m.in. do ustalenia zgodności tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przede wszystkim z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami przywołanej powyżej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy). Nie zbadano także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych. Ustalenia te są niezbędne dla stwierdzenia czy możliwie jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Trzeba też zgodzić się z twierdzeniem organu, iż organ w pierwszej kolejności winien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, a dopiero potem, po ich zalegalizowaniu, rozpatrywać ewentualnie sprawy związane z ich stanem techniczny. Zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego w ponownym postępowaniu organ winien przeprowadzić oględziny przedmiotowego obiektu, dokładnie ustalić m.in. jego wielkość i sporządzić protokół odpowiadający wymaganiom wskazanym m.in. w art. 67 Kodeksu. Po dokonaniu wyczerpujących ustaleń w powyższej wskazanym zakresie organ pierwszej instancji wyda rozstrzygniecie, pamiętając przy tym o jego uzasadnieniu przy uwzględnieniu zapisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wskaże jakie fakty uznał za udowodnione i na podstawie jakich dowodów. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.