II SA/Gl 668/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Dnia 30 września 2013 r. działający w imieniu Miasta K. pełnomocnik wniósł do Prezydenta K. wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia "Przygotowanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. – droga gminna kategorii dojazdowej". Po uzupełnieniu projektu doszło do wszczęcia postępowania, w tym poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej. W ramach postępowania organ uzyskał pozytywne opinie dotyczące realizacji przedsięwzięcia Zarządu Województwa [...] (uchwała z dnia [...] r. nr [...]) oraz Prezydenta Miasta K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zgodnie z wnioskiem inwestora, w którym: - zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji "Przygotowanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K. – droga gminna kategorii dojazdowej" na wskazanych działkach, - zatwierdził podział nieruchomości, - określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, - oznaczył nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Miasta K., - nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji skutecznie odwołanie wnieśli U. i H. G., J. i S. G., D. J., S. M., M. C. i G. S. Głównym motywem odwołań był brak zgody na realizację przedsięwzięcia, możliwość zaistnienia uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, czy wreszcie sensowność samego zamierzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł częściowo merytorycznie – uchylił skarżoną decyzję w części dotyczącej linii rozgraniczających terenu inwestycji i określił nowe linie poprzez odwołanie do załącznika graficznego. Co do zasady uznał, iż zarówno postępowanie organu I instancji, jak i wydane rozstrzygnięcie odpowiadają prawu. Skargę na tę decyzję złożyła M. C. Żądając uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zwrotu kosztów postępowania i wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 9 w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, - naruszenie art. 15 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego Skarżąca zakwestionowała przede wszystkim sposób opiniowania inwestycji. W jej ocenie winno to nastąpić w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Sama opinia zdaniem skarżącej powinna uwzględniać wolę mieszkańców danej jednostki. Skoro więc okoliczni mieszkańcy sprzeciwiają się zamierzeniu, niedopuszczalne było wyrażenie opinii pozytywnej. Zakwestionowała wreszcie możliwość wydania przez Wojewodę [...] decyzji reformatoryjnej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Akcentowała przede wszystkim to, iż inwestycja ta jest zbędna, zwłaszcza że w dalszej części ulica jest wąska, więc skutek w postaci lepszego skomunikowania nie zostanie osiągnięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 – w dalszej części jako "specustawa drogowa") wprowadza szereg rozwiązań, które mają uprościć i przyśpieszyć postępowanie w sprawie lokalizacji dróg publicznych. Szczególną rolę odgrywa tu zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Akt ten łączy w sobie szereg rozstrzygnięć związanych z lokalizacją zamierzenia, zatwierdzeniem projektu budowlanego, ale również wywłaszczeniem nieruchomości niezbędnych do osiągnięcia zamierzonego celu. Co warto podkreślić, przepisy tej ustawy mogą znaleźć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich rodzajów dróg publicznych, a wybór trybu postępowania (zastosowanie "specustawy drogowej") zależy w istocie do zarządcy drogi (inwestora). Trudno zatem postawić Prezydentowi Miasta K. zarzut naruszenia prawa, poprzez wybór powyższego trybu, w sytuacji, gdy ze swego uprawnienia on właśnie korzystał. W postępowaniu zmierzającym do wydania zezwolenia na inwestycję drogową właściwy organ winien jest uzyskać opinię organów innych jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie dotyczyło to (ze względu na to, że Miasto K. jest miastem na prawach powiatu) Prezydenta K. i Zarządu Województwa [...]. Ustawa nie określa formy w jakiej następuje uzyskanie opinii. Jak jednak podnosi się w literaturze (a skład orzekający przychyla się do tego stanowiska) "artykuł 11b ustawy [z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych] nie określa [...] formy prawnej opinii - właściwy organ nie ma więc podstawy prawnej do wydania np. postanowienia, jak ma to miejsce w przypadku art. 106 k.p.a. (T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. spec-ustawie drogowej - aspekty proceduralne [w] Przegląd Prawa Publicznego z 2009 r. nr 11, s. 6-25). Stanowisko organu współdziałającego (wyrażającego opinię) ma charakter autonomiczny. Dana jednostka winna w nim kierować się dobrem ogółu, przy uwzględnieniu w jak największym stopniu interesu jednostki. Jednakże nie sądowi w niniejszej sprawie oceniać stanowisko organów współdziałających, gdyż brak ku temu przesłanek. Ustawa nie określa żadnych kryteriów, wytycznych, które winny zostać uwzględnione przy formułowaniu opinii. W tym zakresie zarzuty skargi należy więc uznać za zupełnie niezasadne. Nie sposób zgodzić się również ze skarżącą, iż przedsięwzięcie będące przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest zaliczane do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Warto tu wspomnieć, iż długość planowanej drogi klasy dojazdowej wynosi niespełna 400 metrów. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (czyli wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) zalicza się "drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody". Zatem w rozpatrywanej sprawie rację miały organy administracji uznając, że decyzja środowiskowa wymagana nie była. Nietrafny jest także zarzut wydania przez Wojewodę [...] orzeczenia reformatoryjnego. Wszak dwuinstancyjność jest jedną z podstawowych zasad polskiej procedury administracyjnej. Biorąc pod uwagę treść art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego to właśnie ten typ orzeczeń jest regułą w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybień w rozstrzygnięciu organu I instancji. Orzeczenie kasatoryjne, może mieć miejsce w ściśle określonych, i wymienionych w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 17 ust. 1 "specustawy drogowej" decyzji zezwalającej na inwestycję drogową może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jeśli jest to uzasadnione "interesem społecznym lub gospodarczym". Z wnioskiem takim wystąpił inwestor a istotą zezwolenia na inwestycję drogową jest właśnie szybkość rozpoczęcia robót. Zatem uzasadniony interes zarówno społeczny, jak i gospodarczy w sprawie można wykazać, i również ten zarzut skargi nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.