II SA/Gl 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. L. i E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku R. N., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 778 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych i jednego budynku jednorodzinnego jednolokalowego w zabudowie szeregowej, na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] obręb K., określając parametry przyszłej inwestycji. W obszernym uzasadnieniu organ opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, kwestie związane z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i umotywował określone w decyzji parametry. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. L. i E. L., reprezentowani przez adw. A. D. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że działki nr [...] do [...] przy ul. [...] stanowią całościowo działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej oraz zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdy tymczasem na każdej z tych działek posadowiony jest tylko jeden budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej, zaś przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na jednej działce o nr [...]. Zarzucili nadto naruszenie art. 54 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na określeniu odległości planowanej inwestycji od sąsiednich działek i obiektów poprzez ogólne odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych bez wskazania konkretnych wartości, a także art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego na okoliczność ustalenia możliwości przyjęcia zwiększonego ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją z uwagi na zły stan techniczny drogi dojazdowej. W konsekwencji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jedna z sąsiednich nieruchomości, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu (zespół budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...] na działkach nr od [...] do [...]), wnioskowany teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. do ul. [...]; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego ani leśnego, ponieważ stanowi grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako "B" - teren zabudowy mieszkaniowej, a nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji prawidłowo Prezydent Miasta B. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi na zarzut pełnomocnika skarżących Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji, iż zespół budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...] na działkach nr od [...] do [...] - całościowo stanowi działkę sąsiednią, o której mowa w ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora dotyczy bowiem budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, a taka właśnie istnieje na powyższym terenie, który objęty został analizą przestrzenną. Na potwierdzenie przyjętego stanowiska należy wskazać, że dla ww. zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej szeregowej została wydana jedna decyzja udzielająca pozwolenia na ich budowę. Kolegium podkreśliło nadto, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Kolegium Prezydent Miasta B. prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono ww. analizę (promień obszaru analizowanego ok. 76,5 m, co stanowi 3-krotną szerokość frontu działki). Następnie organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy objął analizą przestrzenną istniejącą w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowę i wyznaczył na jej podstawie poszczególne parametry dla przedmiotowej inwestycji. Przepisy § 4-8 rozporządzenia określają sposoby ustalenia cech urbanistyczno-architektonicznych dla nowej zabudowy, które jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Prezydent Miasta prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy i określił poszczególne parametry planowanej zabudowy. W odpowiedzi na zarzut pełnomocnika skarżących Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy z istoty swej nie określa dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji na działce. Stąd w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się odległości pomiędzy budynkami (planowanym i istniejącymi). Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ właściwy w tym zakresie będzie analizował, czy zgodnie z przepisami prawa budowlanego dopuszczalne jest na przedmiotowej nieruchomości posadowienie budynku o parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie kwestii powołania biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest niezbędne - zdaniem pełnomocnika skarżących - ze względu na zły stan techniczny ul. [...], który ulegnie pogorszeniu w związku ze zwiększonym ruchem drogowym związanym z planowaną inwestycją, Kolegium wskazało, że ze względu na charakter decyzji wydawanej w sprawie warunków zabudowy, przy spełnieniu warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczącym dostępu do drogi publicznej bez znaczenia jest stan techniczny drogi, bowiem nie bada się na tym etapie procesu inwestycyjnego warunków technicznych. Nadto kwestia zwiększenia ruchu drogowego związanego z realizacją planowanej inwestycji stanowiła przedmiot oceny Miejskiego Zarządu Dróg w B., jednostki wyspecjalizowanej w tym przedmiocie, co zdaniem Kolegium, mając na uwadze rodzaj planowanej do realizacji inwestycji - jest w pełni wystarczające. Nie wystąpiła zatem żadna potrzeba powołania biegłego. Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. E. L. oraz E. L. reprezentowani przez adw. A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik ponownie zarzucił, tezy te rozwijając w uzasadnieniu: naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że działki o numerach [...] do [...] w B. stanowią całościowo działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej oraz zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdy tymczasem ww. działki nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie ww. wymagań, albowiem na każdej z nich posadowiony jest tylko jeden budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej, zaś przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na jednej działce o numerze [...] w B., naruszenie art. 54 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe określenie w pkt 2.1. lit. a) decyzji pierwszoinstancyjnej odległości planowanej inwestycji od sąsiednich działek i obiektów poprzez ogólne odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych bez wskazania konkretnych wartości, naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez dowolne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła potrzeba dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego na okoliczność ustalenia możliwości przyjęcia zwiększonego ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją z uwagi na zły stan techniczny drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz dowolne uznanie, że w powyższym zakresie wystarczające jest stanowisko wyrażone przez Miejski Zarząd Dróg w B., pomimo tego iż ustalenie ww. okoliczności wymagało wiadomości specjalnych. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek R. N., rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Jak słusznie podkreśliło w tej mierze Kolegium w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa szeregowa w postaci zespołu dziesięciu budynków. Tym samym wobec istnienia budynków o funkcji wnioskowanej przez inwestora, pozwalających na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wynika również, że zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Planowana inwestycja posiada bowiem dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem, istniejące uzbrojenie przedmiotowego terenu jest wystarczające dla realizacji projektowanej wiaty, wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto planowane zamierzenie nie narusza przepisów odrębnych. Kolegium prawidłowo oceniło też szczegółowe ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej i ich zgodność z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu tezy Kolegium należy podzielić, ich poprawność znajduje bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym. Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutów skargi Sąd w pierwszej kolejności rozważył zarzut podniesiony już na etapie odwołania, a ponowiony w skardze, iż choć w sąsiedztwie istotnie znajduje się zespół budynków w zabudowie szeregowej to jednak łącznie na kilku działkach, podczas gdy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. traktuje o działce sąsiedniej. Sąd w pełni podziela w tej mierze stanowisko organów, iż zespół budynków w zabudowie szeregowej przy ul. [...] na działkach nr od [...] do [...] - całościowo - stanowi nieruchomość sąsiednią, o której mowa w ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora dotyczy bowiem budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, a taka właśnie istnieje na powyższym terenie, który objęty został analizą przestrzenną. Nadto zgodnie z ustaleniami organu I instancji, dla ww. zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej szeregowej została wydana jedna decyzja udzielająca pozwolenia na ich budowę. Zdaniem Sądu nie można zaś interpretując przepis brać pod uwagę wyłącznie jego literalne brzmienie w oderwaniu od jego usytuowania w akcie prawnym (wykładnia systemowa) i celu normy (wykładnia celowościowa). Niewątpliwym jest zaś, iż przywołany przepis, choć literalnie traktuje o "działce", nie zaś "działkach", w istocie nakazuje badanie czy w sąsiedztwie znajduje się zabudowa, której kontynuację miałaby stanowić wnioskowana inwestycja, a tym samym czy inwestycja ta będzie pozostawać w zgodzie z zastanym ładem przestrzennym, co niewątpliwie w przedmiotowej sprawie ma miejsce. W konsekwencji podział geodezyjny działek, na których występuje istniejąca 10-segmentowa zabudowa szeregowa, umożliwiający obrót poszczególnymi segmentami, nie ma wpływu na ocenę sąsiedztwa, ładu przestrzennego i możliwości ustalenia parametrów przyszłej inwestycji. Trafnie też Kolegium wskazuje w odpowiedzi na zarzut pełnomocnika, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji na działce, lecz dopuszcza jedynie na danym terenie konkretną zabudowę. Stąd w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się odległości pomiędzy budynkami (planowanym i istniejącymi). Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ właściwy w tym zakresie będzie analizował, czy zgodnie z przepisami prawa budowlanego dopuszczalne jest na przedmiotowej nieruchomości posadowienie budynku o parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela też stanowisko Kolegium, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w sprawie nie występowały żadne przyczyny skłaniające do powołania biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, który to biegły oceniłby stan techniczny ul. [...]. Oczywistym bowiem jest, że ze względu na charakter decyzji wydawanej w sprawie warunków zabudowy, przy spełnieniu warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczącym dostępu do drogi publicznej bez znaczenia jest stan techniczny drogi, bowiem nie bada się na tym etapie procesu inwestycyjnego warunków technicznych. Skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na zły stan techniczny tej drogi. Słusznie też Kolegium podkreśla, że stosownie do art. 84 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W niniejszej sprawie konieczność powołania biegłego nie wystąpiła także z tego powodu, iż kwestia zwiększenia ruchu drogowego związanego z realizacją planowanej inwestycji stanowiła przedmiot oceny Miejskiego Zarządu Dróg w B. Tym samym nie znalazły potwierdzenia podnoszone przez pełnomocnika skarżących zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1) i art. 54 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ani też art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższych uwag zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznać należy za zgodną z obowiązującym prawem. Podkreślenia wymaga bowiem, iż stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369.) orzekł jak w sentencji.