II SA/Gl 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), po analizie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej p.b.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji pn.: rozbudowa budynku magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budowa instalacji podziemnego zbiornika paliwa z odmierzaczem, na parceli nr 1, położonej w T. przy ul. [...], powodujących uciążliwości w postaci m. in. hałasu, drgań komunikacyjnych oraz płoszenia i straszenia zwierząt. W uzasadnieniu podano m. in. że E. K. oraz A. J., pismem z dnia 24 lipca 2017 r., skierowanym do PlNB, zażądały podjęcia działań eliminujących w sposób skuteczny: hałas, drgania komunikacyjne oraz płoszenie i straszenie zwierząt, w związku z pracami na działkach sąsiednich. Ustalono, iż na przedmiotowym terenie prowadzone są roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na budowie ustanowiony został kierownik budowy i inspektor nadzoru inwestorskiego, którzy posiadają uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Przedłożono do wglądu dziennik budowy. W wyniku kontroli na budowie nie stwierdzono występowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska. Nie należy do jego właściwości podejmowanie działań eliminujących u sposób skuteczny: hałas, drgania komunikacyjne oraz płoszenie i straszenie zwierząt, które mogą występować na skutek legalnie prowadzonych robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły A. J. i E. K., podnosząc, że inwestor nie może prowadzić budowy kosztem sąsiadów. Przez podniesienie terenu działki o około 1 metr inwestor zalewa grunty, budynki i rośliny sąsiednie, ponieważ nie wykonał nakazów wynikających z decyzji numer [...] z [...] roku Prezydenta Miasta T. i nie wykonał urządzeń zapobiegających szkodom. Inwestor nie zapewnił ochrony przed hałasem i drganiami komunikacyjnymi. Szpaler drzewek nie jest wystarczający. Zaistniała sytuacja uniemożliwia hodowlę kur. Inwestor powinien wykonać ekrany dźwiękochłonne. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że brak jest sygnałów świadczących o tym, iż należałoby wszcząć postępowanie administracyjne. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają środków faktycznych, ani prawnych, by odnosić się do zarzutu zbyt głośnego prowadzenia robót. Niemniej należy zauważyć, że prowadzenie robót budowlanych z reguły wiąże się z pewnymi uciążliwościami takimi jak hałas, nie może to być jednak powodem odmowy prawa do ich prowadzenia. Na powyższe postanowienie skargę wniosła E. K. Zarzucono, podobnie jak w zażaleniu, że inwestor nie może prowadzić budowy kosztem sąsiadów. Przez podniesienie terenu działki o około 1 metr inwestor zalewa grunty, budynki i rośliny sąsiednie, ponieważ nie wykonał nakazów wynikających z decyzji numer [...] z [...] roku Prezydenta Miasta T. i nie wykonał urządzeń zapobiegających szkodom. Inwestor nie zapewnił ochrony przed hałasem i drganiami komunikacyjnymi. Szpaler drzewek nie jest wystarczający. Zaistniała sytuacja uniemożliwia hodowlę kur. Inwestor powinien wykonać ekrany dźwiękochłonne. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Organ pierwszej instancji uchybił zatem powyższym regułom, bowiem nie rozpoznał w całości żądania strony z 24 lipca 2017 r., traktując je wybiórczo. WINB stwierdził m. in. "Na marginesie wskazać należy, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii prowadzenia inwestycji w sposób powodujący nadmierny hałas, drgania komunikacyjne oraz płoszenie i straszenie zwierząt. Zatem kwestia odprowadzania wody opadowej z działki numer 1 w T. na teren działek sąsiednich nie została przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięta. Nie stanowi to jednak przesłanki do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji." Zauważyć jednak należy, że kwestia negatywnego wpływu podnoszenia gruntu na działce, gdzie realizowana jest inwestycja, była już sygnalizowana w piśmie inicjującym postępowanie z 24 lipca 2017 r. Wskazano tam, że inwestor nie wykonał m. in. rowu odwadniającego, eliminującego skutki podnoszenia poziomu gruntów. Organ zatem miał obowiązek ustalenia w toku postępowania, czy nie został naruszony § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., sygn. 1422), wg którego "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione." Należy przy tym wskazać, że w wyroku NSA z 6 listopada 2015 r., II OSK 2274/14, stwierdzono: "Zastosowanie ww. przepisu (art. 61a k.p.a. – przyp. tut. Sądu) może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego." Organ ominął tym samym obowiązki dotyczące postępowania dowodowego, pomijając część żądań strony. Dodatkowo, skoro niniejszą sprawę rozstrzygnięto w ramach postępowania wstępnego, stąd całkowicie pozbawiono stronę skarżącą jej praw związanych z udziałem w postępowaniu administracyjnym (zakładając, że ma interes prawny, co nie zostało zakwestionowane przez organ). Przez to uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do wszystkich aspektów żądania strony, również w kontekście treści § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.