II SA/Gl 670/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.), WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant stażysta Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. – L. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, w roku [...] A. L. K., bez uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, dokonała połączenia części sutereny z mieszkaniem nr [...] na parterze budynku przy ul. [...] w R.. Inwestorka nie dysponowała również pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na lokal użytkowy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. wstrzymał roboty budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] r. Z akt sprawy nie można wywnioskować, jaki był dalszy tok postępowania w sprawie, jak również czy organy podjęły kolejne rozstrzygnięcie. [...] 2002 r. A. L. K. wystąpiła z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o legalizację "samowolnej przebudowy budynku mieszkalno-biurowego, w związku z czym pismem z [...] 2002 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót związanych z przebudową budynku przy ul. [...] w R.. W budynku tym w stosunku do poszczególnych mieszkań ustanowiona została odrębna własność lokali, które zostały sprzedane, zaś między właścicielami toczy się spór przed sądem powszechnym o uregulowanie korzystania z części wspólnych. [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. przekazał wniosek inwestorki z [...] 2002 r. do organu architektoniczno – budowlanego wskazując, iż wobec upływu 5 lat od daty wykonania samowoli budowlanej, decyzje w sprawie winien wydać ten organ. Jednocześnie organ nadzoru postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie zgodności z przepisami wykonanych robót. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent R. w oparciu o przepis art. 55 ust. 2 i 59 ust. 2 i 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.jedn. Dz. U.......) udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanych pomieszczeń powstałych po połączeniu sutereny z mieszkaniem na parterze budynku. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w sprawie nie miała miejsca budowa obiektu, lecz samowolne wykonanie robót budowlanych i ewentualna (samowolna ) zmiana sposobu użytkowania sutereny. Nie określono również funkcji pomieszczeń, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z właściwością rzeczową akta sprawy przekazano następnie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego podjął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, zawieszone postanowieniem nr [...] z [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił A. L. K. pozwolenia na użytkowanie samowolnie przebudowanych pomieszczeń. Organ odwoławczy [...] r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że nie dokonano ustaleń pozwalających na stwierdzenie zdatności do użytkowania obiektu – w szczególności nie zbadano instalacji i przewodów po przebudowie, nie przeprowadzono aktualnych oględzin obiektu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, kolejną decyzją z [...] r. nr [...] organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego powstałego w wyniku samowolnej przebudowy przedmiotowych pomieszczeń. Również i ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy aktem z [...] r. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzją organu I instancji udzielono pozwolenia na użytkowanie lokalu, którego część stanowią pomieszczenia sutereny, o których mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2439/02. W wyroku tym Sąd stwierdził, że pomieszczenia w suterenie domu stanowią część wspólną a inwestorka nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację zmiany sposobu ich użytkowania, nie wykazała również, że dysponuje orzeczeniem Sądu, uprawniającym ją do zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie posiadając prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane, inwestorka nie mogła ich samodzielnie przebudować, zatem decyzja legalizująca samowolę przebudowę i zmianę przeznaczenia części budynku została wydana z naruszeniem prawa. Wskazano jednocześnie, że rozstrzygnięcie o dalszych losach przedmiotowej przebudowy wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie przebudowanych pomieszczeń. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. zalecił uwzględnienie faktu toczącego się przed Sądem Rejonowym w R. ( sygn. akt [...]) postępowania w sprawie uregulowania korzystania z części wspólnej nieruchomości, a postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu, gdy wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd. W złożonym zażaleniu A. L. K. zanegowała konieczność zawieszenia postępowania. Podała, że sprawa jej uprawnień powinna podlegać samodzielnej ocenie przez organ administracji. Podniosła, że uregulowanie korzystania z rzeczy wspólnej nie ma charakteru ostatecznego i przy zmianie okoliczności może ulec zmianie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielono pogląd, iż w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, a rozstrzygnięcie sprawy zależy od prawomocnego uregulowania kwestii własności pomieszczeń w suterenie. W skardze do sądu administracyjnego A. L. K. wniosła o uchylenie wydanych postanowień i prowadzenie sprawy w kierunku uwzględnienia jej roszczeń. Ponownie podniosła, że rozstrzygnięcie winno podlegać samodzielnej ocenie organu administracji i nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje : Uzasadniając wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, organy obu instancji powoływały się na ustalenia i zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2439/02. Wyrok ten dotyczył sprawy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Jak zauważył Sąd w powoływanym wyroku, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy zmiany sposobu użytkowania, jednym z warunków koniecznych dla uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego było wykazanie przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele związane ze zmianą sposobu użytkowania. W tym zakresie słusznie zauważono, że skoro inwestorka prawem takim nie dysponowała, to nie było możliwe orzeczenie o zmianie sposobu użytkowania. W postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane ma istotne znaczenie. Odmiennie sprawa przedstawia się w sytuacji postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu nie przesądza o prawie do dysponowania nieruchomością. Organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma zatem obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością. Pogląd taki znajduje również uzasadnienie w art. 57 ustawy, zgodnie z którym do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie uprawniony jest inwestor. Aby zatem uzyskać pozwolenie na użytkowanie w obowiązującym stanie prawnym, nie trzeba być właścicielem obiektu budowlanego ( co oczywiście nie modyfikuje w żaden sposób kwestii cywilnoprawnych i roszczeń właściciela lub współwłaścicieli w stosunku do inwestora ). ( Por. J. Siegień : Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2003, s. 312-313). W przekonaniu Sądu do niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania uchylony z dniem 11 lipca 2003 r. przepis art. 58 ustawy prawo budowlane. Jakkolwiek bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte w [...] 2002 r. to przed dniem 11 lipca 2003 r. została wydana decyzja ostateczna, jaką była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. Decyzją ostateczną jest bowiem także decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W tej sytuacji do rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ( 11 lipca 2003 r. ) a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponownie rozpoznając po dniu [...] r. organy zobowiązane były stosować przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. W decyzji z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zastrzegł, iż rozstrzygnięcie o losach dokonanej przebudowy wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania należy wobec tego zauważyć, że również prowadzenie, zastępowanie w oparciu o art. 51 ustawy nie jest uzależnione do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością. Prawo to ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty zostały już wykonane. Ponieważ w takiej sytuacji decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się obojętna jest okoliczność braku zgody współwłaściciela na dokonanie już przeprowadzonych prac ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt IVSA 3442/02, Lex nr 156960).. Z podanych wyżej powodów, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zawisłej przed organami nadzoru budowlanego prejudycjalny charakter ma orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie uregulowania korzystania z części wspólnych nieruchomości, obejmujących także przebudowaną suterenę, co uzasadnia uchylenie postanowień o zawieszeniu zawisłego postępowania. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.