II SA/Gl 671/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2011 r. obecnie skarżący T. P. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa pawilonu handlowego – branża ogólnospożywcza z zapleczem socjalno-sanitarnym" przewidzianej do realizacji w B. na działce o numerze 1 obręb O. k.m. 1. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło m.in. do jego zawieszenia, podjęcia, a ponadto do zobowiązania organu pierwszej instancji do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez organ odwoławczy terminie – na skutek zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Po przeprowadzonym postępowaniu i sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Burmistrz B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ustalił wnioskowany sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W warunkach tych ustalił m.in. dostęp do drogi publicznej bezpośrednio od ul. [...], tj. odmiennie aniżeli domagał się tego skarżący, który w swoim wniosku wskazywał na dojazd przez ul. [...] (działka nr 2) do ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza B. z dnia 15 grudnia 2011 r. informujące strony postępowania o wniesionym przez skarżącego w dniu 9 grudnia 2011 r. odwołaniu od powyższej decyzji oraz zawierające propozycję zmiany decyzji w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej. Brak jest jednak w aktach sprawy egzemplarza odwołania. Znajduje się w nich natomiast pismo skarżącego z dnia 19 grudnia 2011 r. zawierające jego "stanowisko w sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu". W piśmie tym skarżący wskazuje na brak formalno-prawnych przesłanek do zamieszczenia w decyzji warunków dotyczących dostępu do drogi publicznej. Rozpoznając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości decyzje organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jako zasadniczy powód swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalną rozbieżność pomiędzy treścią wniosku skarżącego a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji w zakresie określenia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. W następstwie powyższej decyzji, Burmistrz B. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], mocą której uchylił decyzję o warunkach zabudowy terenu z dnia [...] r. oraz ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla wnioskowanej inwestycji. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 132 k.p.a. Ustalone warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej przewidywały bezpośredni dostęp do ul. [...] zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi oraz pośredni przez teren działki nr 2 zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi lub właściciela terenu (pismo z dnia 14 kwietnia 2011 r. – załącznik nr 3 do decyzji). W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił uporczywe i celowe naruszanie interesów strony, uporczywe i celowe przedłużanie postępowania administracyjnego oraz łamanie przepisów postępowania. Zażądał uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji oraz określenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem przy uwzględnieniu dostępu do drogi publicznej pośrednio poprzez ul. [...] (dz. Nr 2) bez żadnych ograniczeń. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie tego organu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. Brak było zatem podstaw do jej uchylenia w trybie art. 132 k.p.a. przez organ pierwszej instancji. Uchylenie takie jest bezprzedmiotowe i skutkować musi umorzeniem postępowania w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał też, że organ pierwszej instancji winien się oprzeć w zakresie ustalenia dostępu do drogi publicznej na uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg jako zarządcy drogi publicznej – ul. [...]. Pomimo, że w aktach znajduje się wystąpienie do tego Zarządu, to jednak brak jest postanowienia uzgadniającego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ powołał się na wyrok tut. Sądu (winno być: postanowienie) z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 900/11, w którym wyrażono pogląd, że zarządca drogi wewnętrznej ma prawo do ustawienia znaków regulujących ruch na takiej drodze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 105 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 139 k.p.a. Wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem rozstrzygnięcia dotyczącego obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem bez żadnych ograniczeń. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W jego ocenie organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji winien był rozpoznać odwołanie co do meritum i orzec o istocie sprawy względnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący zakwestionował również sposób ustalenia warunku dostępu do drogi publicznej w decyzji organu pierwszej instancji. Wyraził ponadto pogląd, że sporny znak ograniczający wjazd na drogę wewnętrzną został tam ustawiony na podstawie projektu organizacji ruchu, który to projekt nie został zatwierdzony ani przez zarządcę drogi, ani przez nikogo innego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i świadczą o niezrozumieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 132 k.p.a. należało umorzyć, co nie oznacza bezprzedmiotowości wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym wypadku doszłoby do prowadzenia dwóch postępowań z jednego wniosku. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi podkreślając, że prawidłowo zrozumiał rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w takiej sytuacji albo decyzja została nieczytelnie napisana, albo celem członków organu odwoławczego było umorzenie postępowania w całości i zmuszenie do ponownego złożenia wniosku. Z kolei w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. skarżący wskazał aktualny adres uczestniczki postępowania stwierdzając jednocześnie, że brak ustalenia i wskazania tego adresu przez organ pierwszej instancji miało na celu umyślne przedłużenie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać przyjdzie, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa. Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Zgodnie zatem z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać również należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 kpa i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 kpa. Przywołanie powyższych zasad było o tyle istotne, iż na mocy art. 140 kpa, znajdują one odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 kpa. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku organu odwoławczego tego rodzaju rozstrzygnięcie oznaczało w istocie umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 28 lutego 2011 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że stanowisko i argumenty skarżącego nie są w tej kwestii wynikiem niezrozumienia przez niego treści rozstrzygnięcia. Jakkolwiek intencje organu mogłyby stanowić o tym, że nie było jego zamiarem umorzenie postępowania administracyjnego w całości, to jednak nie intencje lecz treść rozstrzygnięcia kształtuje stan prawny danego postępowania. Treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie nasuwa natomiast wątpliwości, gdyż jej rozumienie jest następstwem literalnego brzmienia tego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji oczywistym jest, że umorzenie postępowania organu pierwszej instancji bez określenia, jakiej części tego postępowania ono dotyczy, narusza przepisy prawa, albowiem brak było podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Zasadnie natomiast organ odwoławczy wykazał, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadą powodującą konieczność jej uchylenia w postępowaniu odwoławczym co najmniej w tej części, w której organ pierwszej instancji orzekał w stosunku do swojej własnej decyzji, która już wcześniej została wyeliminowana z obiegu prawnego. Tego rodzaju działanie organu pierwszej instancji nosiło cechy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co w istocie skutkuje w postępowaniu odwoławczym uchyleniem decyzji. Za zasadne należało uznać również te argumenty organu odwoławczego, które odnosiły się do merytorycznej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie braku uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg. Jakkolwiek powyższe rozważania świadczą o zasadności rozstrzygnięcia w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, to wobec brzmienia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie mógł się ograniczyć do uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji w obrocie prawnym pozostałaby bowiem decyzja niekompletna, nie zawierająca rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, a to z uwagi na przeprowadzone wyżej wywody, jak i na treść powołanego przepisu art. 138 § 1, byłoby niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do tych zarzutów skarżącego, które dotyczyły ustalenia dostępu do drogi publicznej, to wskazać przyjdzie, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w tym przedmiocie należy do tych postępowań administracyjnych, które wszczyna się i prowadzi wyłącznie na wniosek strony. W takiej sytuacji treść wniosku strony jest dla organu wiążąca i nie jest dopuszczalna interpretacja żądań wnioskodawcy bez uprzedniego zażądania przez organ wyjaśnień lub uzupełnień. Wniosek skarżącego, którym zainicjowane zostało postępowanie w niniejszej sprawie, wskazywał na planowany dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...]. W żaden sposób z wniosku tego, ani też z żadnych innych dokumentów nie wynikało, aby skarżący dopuszczał możliwość realizacji inwestycji przy innym wariancie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w sposób odmienny w stosunku do treści wniosku bez uprzedniego wyjaśnienia przez organ, czy wnioskodawca tego rodzaju rozstrzygnięcie w ogóle dopuszcza. Wyjaśnienie tej kwestii, która dla wnioskodawcy wydaje się w niniejszej sprawie kluczowa, winno nastąpić nie tylko w oparciu o jego stanowisko wyrażone na piśmie lecz organ winien również rozważyć możliwość i celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.) z udziałem wszystkich stron postępowania oraz osób odpowiadających za zarządzanie ruchem na drogach stanowiących własność Gminy. W sytuacji natomiast, kiedy po wszechstronnym wyjaśnieniu tej kwestii okazałoby się, że nie jest możliwe ustalenie dostępu do drogi publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, a wnioskodawca nie wyraziłby zgody na inny dostęp do takiej drogi, organ winien rozważyć wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię organizacji ruchu na drogach wewnętrznych oraz ustawianie znaków drogowych na tych drogach, to wskazać przyjdzie, że wykracza ona poza granice niniejszej sprawy i nie może być przez Sąd objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu. Słusznie zresztą strony wskazują na postanowienie tut. Sądu z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 900/11, w którego uzasadnieniu zawarto rozważania co do tej kwestii. Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe rozważania. W szczególności organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie wyjaśni wszechstronnie kwestie dostępu do drogi publicznej przy uwzględnieniu stanowiska zarządcy drogi publicznej, jak i ewentualnej weryfikacji swojego stanowiska odnośnie organizacji ruchu na drodze wewnętrznej stanowiącej własność Gminy.