II SA/Gl 672/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. W związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] r. przez W. D., właściciela działki 1, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku położonym na sąsiedniej działce nr 2 w B. przy ul. [...]. Ustalono, że w budynku tym znajdują się dwa lokale mieszkalne stanowiące odrębne nieruchomości lokalowe, którym odpowiadają udziały we wspólnych częściach budynku i urządzeniach nie służących do wyłącznego użytku właścicieli lokali oraz w gruncie. Lokal nr 1 stanowi aktualnie własność P. J., a lokal nr 2 B. S. Zarzuty podnoszone we wniosku przez W. D. dotyczyły wykonania przez P. J. wyburzenia ściany oddzielającej dwa pokoje na parterze budynku oraz wymiany okien w ścianie granicznej. Pierwotnie obie działki 1 i 2 stanowiły jedną nieruchomość gruntową nr 3, której własność z mocy prawa nabyli w ½ części Z. i W. Z. oraz w ½ części J. M., co potwierdza akt własności ziemi z [...] r. Z mocy prawa B. M. przysługiwało zaś prawo dożywocia w budynku mieszkalnym od strony zachodniej w części podarowanej J. M. Do podziału działki nr 3 doszło w roku [...] w związku ze stwierdzeniem postanowieniem SR w B. z [...] r. sygn. [...] nabycia w drodze zasiedzenia przez K. M. z dniem [...] r. prawa własności zabudowanej nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej nr 1. W konsekwencji podziału granica między działkami 1 i 2 została przeprowadzono po licu ściany budynku nr [...], w której znajdują się okna. Sprawa dokonania wyburzenia ściany na parterze była przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast w postępowaniu dotyczącym wymiany okien podjęto próbę ustalenia legalności obiektu, którego dotyczy sprawa. W aktach znajduje się zatwierdzony projekt budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym wykonany dla B. M. z roku [...]. Natomiast na podstawie wyjaśnień poprzednich właścicieli działki nr 2 ustalono, że w latach [...] –tych doszło do przebudowy i rozbudowy budynku, ale nie istnieje żadna dokumentacja jej dotycząca. Z. Z. podał, że 4 okna w budynku istniały od [...] r. i były wykonane przed przebudową, zaś pozostałe okna (dwa duże i dwa małe) wykonano w latach [...]-[...] przy przebudowie. Twierdzeniom tym zaprzeczył W. D. podając, że połowa budynku została wybudowana w roku [...], a druga połowa w latach [...]-tych XX wieku. Decyzją nr [...] z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie czterech otworów okiennych usytuowanych w budynku przy ul. [...] w B. od strony posesji przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że przed podziałem działki 3 oba budynki stały na jednej działce. Od roku [...], w wyniku dokonanego podziału, budynek oznaczony nr [...] znajduje się granicy z działką sąsiednią. W budynku tym znajdują się cztery otwory okienne, dwa od pomieszczeń mieszkalnych i dwa od strychu. Zgodnie z twierdzeniami poprzedniego właściciela, otwory powstały w latach [...]-tych XX wieku, brak jest dokumentacji budowy. W konsekwencji nie można orzec o zgodności realizowanego obiektu z zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na budowę. Złożony projekt z lat [...]-tych XX wieku nie odpowiada stanowi faktycznemu, gdyż budynek został w latach [...]-tych przebudowany, od roku [...] budynek był nadbudowany, rozbudowany i przebudowany. W archiwach nie odnaleziono pozwoleń dotyczących budynku, w którym są sporne okna. Brak pozwolenia, w tym projektu technicznego nie pozwala na stwierdzenie, czy budynek powstał z naruszeniem prawa i czy stanowi samowolę. Ponieważ nie ma materiału, w oparciu o który można stwierdzić, że sporne okna są nielegalne, postępowanie należy umorzyć. W odwołaniu od decyzji W. D. podniósł, że nie ma dokumentów dotyczących budynku i jest on samowolą budowlaną. Podał też, że do czasu wydania aktu własności ziemi z [...] r. istniała granica między działkami 4 i 5, z których powstała działka 3. W dacie powstania budynku granica ta również istniała, z czego wynika, że ściana z oknami została zlokalizowana w granicy. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu nie rozstrzygnięto kwestii legalności budynku, w którym znajdują się okna, co ma pierwszorzędne znaczenie, albowiem legalność budynku to zagadnienie dalej idące i pierwotne w stosunku do problemu legalności poszczególnych robót w budynku prowadzonych. Kwestia ta ujawniona została w toku postępowania, strony nie były wstanie wykazać legalności budynku. Organ I instancji zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do wezwania stron do złożenia dokumentów. Zwrócono także uwagę na uchybienia przepisom procedury, polegające na przesłuchaniu świadków bez pouczenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Wskazano, że budynek znajduje się w granicy również z działką 5, wobec czego także właściciele tej działki winni być stronami postępowania. Rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy czterech okien, podczas gdy materiał sprawy wykazuje, że okien tych jest 8, z których 6 w granicy z działką 1. Stwierdzono, że uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia legalności obiektu przekracza zakres określony w art. 136 k.p.a., wobec czego nie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do sądu administracyjnego B. Z. podała, że twierdzenia W. D. nie są wiarygodne, mieszka on w B. od roku [...]. W dacie budowy domu obecna granica nie istniała i właściciele nie musieli mieć na względzie odległości okien od aktualnej granicy. Dom W. D. był przeznaczony do rozbiórki. Podała, że ustalenie legalności obiektu nie ma znaczenia, bo nie można zmienić ani posadowienia domu, ani zamurować okien, a legalności obiektu nie poddawały w wątpliwość podmioty podłączające media. Nieruchomość ma uregulowany stan prawny i założone księgi wieczyste. Zarzuciła, że nie są jej znane dokumenty poświadczające tytuł W. D. do nieruchomości sąsiedniej, a on sam ma nieograniczony dostęp do danych dotyczących nieruchomości sąsiedniej. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca poddała w wątpliwość legalność istnienia budynku na sąsiedniej działce i jego stan techniczny, także zarzuciła wykonywanie przez W. D. samodzielnie robót budowlanych w budynku, dołączając kopie dokumentów dotyczących sprawy o zasiedzenie oraz pismo Starosty Powiatowego w B. z [...] r. dotyczące danych podmiotowych ujawnionych w ewidencji gruntów, a dotyczących działki 3 oraz działek 1 i 2. Zawnioskowała o nieujawnianie treści jej pism i składanych dokumentów uczestnikowi postępowania. Pismem z [...] r. sąd poinformował skarżącą o braku podstaw do wyłączenia jawności akt sprawy oraz o zasadach regulujących dostęp stron postępowania do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że tytuł prawny stron postępowania do poszczególnych nieruchomości nie budzi wątpliwości i został udokumentowany. W. D. miał zatem legitymację procesową do zainicjowania postępowania. Natomiast samowole budowlane nie podlegają przedawnieniu bez wyraźnej regulacji abolicyjnej. Zwrócono uwagę, że organ II instancji nie przesądził kwestii legalności obiektu, a jedynie wskazał, że nie została ona rozstrzygnięta. Podłączenie mediów nie legalizuje obiektu, a podmioty je dostarczające nie mają obowiązku badania legalności obiektów. Obowiązek taki nie istniał także dla sądu orzekającego o zasiedzeniu. Wyjaśniono, że strony postępowania mają dostęp do materiału sprawy zawartego w aktach zgodnie z art. 73 k.p.a. W. D. nie nabył nieruchomości w drodze darowizny, lecz na podstawie spadkobrania po K. M., co stwierdzają postanowienia SR o zasiedzeniu nieruchomości 1 przez K. M. i o stwierdzeniu nabycia spadku po niej przez W. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W złożonej skardze w istocie skarżąca nie sformułowała konkretnych zarzutów pod adresem decyzji organu II instancji i nie podała, jakim przepisom organ ten uchybił, a w konsekwencji, z jakimi przepisami nie jest zgodna wydana przez niego decyzja. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia, albowiem w postępowaniu przed sądem I instancji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Brak konkretnych zarzutów i ich podstaw prawnych nie ograniczał wobec tego Sądu w rozpoznaniu skargi. Mając natomiast na względzie kryterium dokonywanej przez sąd kontroli, jakim jest legalność decyzji, należy wyjaśnić skarżącej, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia żadne względy osobiste, społeczne, celowościowe czy finansowe, co zwalnia Sąd z konieczności ustosunkowania się do argumentów tego rodzaju, skoro nie mają one relewantnego znaczenia dla sprawy. Ponieważ sprawa dotyczy określonego obiektu budowlanego, bez znaczenia pozostają także zarzuty dotyczące stanu i robót prowadzonych w sąsiednim budynku, mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania organów nadzoru budowlanego. Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowo w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazano, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego przekracza granice określone w art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy jedynie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o charakterze uzupełniającym, gdy zakres ten jest szerszy, dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, konieczne jest zastosowanie instytucji z art. 138 § 2 k.p.a. Ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się zatem do kwestii, czy prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że w sprawie winna zostać zbadana kwestia legalności całego budynku, a organy nie mogą ograniczyć się do rozstrzygnięcia w sprawie robót dotyczących wymiany okien. Istotnie, postępowanie zostało wszczęte m. in. w sprawie robót polegających na wymianie okien. Zgodnie z art. 3 pkt 8 w związku z pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestawnowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, jest robotą budowlaną będącą remontem. Wymianę starych okien na nowe należy zatem zakwalifikować jako remont budynku. Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, remont istniejących obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymaga zgłoszenia. Wykonywanie remontu bez zgłoszenia stanowi zatem przypadek samowoli budowlanej, który podlega legalizacji w trybie art. 50 i 51 ustawy. Co do zasady zatem, kwestia dokonanej wymiany okien bez zgłoszenia winna zostać załatwiona poprzez rozpoznanie przesłanek do jej legalizacji. Organ I instancji nie wydał jednak rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej, lecz umorzył postępowanie. Przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby stan bezprzedmiotowości można było uznać, nie stwierdzono, że roboty były legalne, czy też, że w ogóle ich nie przeprowadzono, albo że stan istniejący jest zgodny ze standardami mającymi zastosowanie w okolicznościach sprawy. O bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych nie może decydować argument, że w stwierdzonym stanie faktycznym nie da się wykazać zgodności lokalizacji otworów okiennych z przepisami technicznymi i warunkami pozwolenia, albowiem brak jest dokumentów dotyczących w ogóle istnienia budynku w aktualnym stanie. Brak dostatecznego materiału w sprawie to nie to samo, co brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Już zatem z podanych względów nie mogła zostać utrzymana w mocy decyzja organu I instancji i zasadnie została uchylona, umorzenie postępowania nie nastąpiło bowiem w wyniku stwierdzenia, że stan istniejący jest zgodny z prawem, ale ze wskazaniem, że nie zdołano ustalić, jak stan zgodny z prawem winien wyglądać i jakie są w niniejszym przypadku standardy prawne mające zastosowanie. Uchylając decyzję organ odwoławczy, orzekając jako organ merytoryczny w sprawie, może rozstrzygnąć co do istoty. Zasadnie jednak [...]WINB wskazał, że jest to możliwe tylko wówczas, gdy pozwala na to zebrany materiał dowodowy lub jego uzupełnienie nie naruszy granic określonych w art. 136 k.p.a. Gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a. W toku postępowania ujawniono, że w przeszłości dochodziło do robót budowlanych, których legalność nie została potwierdzona, a które skutkowały nadaniem budynkowi aktualnego kształtu. Jest to okoliczność uzasadniająca postawienie zarzutu samowoli budowlanej dotyczącej budynku jako takiego, który winien zostać zweryfikowany. Jak zastrzegł organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją nie przesądzono, że stan samowoli ma miejsce, wskazano jedynie że zarzut ten wymaga wyjaśnienia. Organy nadzoru budowlanego w ramach swej kompetencji uprawnione są do wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawie legalności robót budowlanych. Kwestia ta ma przy tym pierwotne znaczenie w stosunku do legalności robót dotyczących części obiektu, w tym remontu polegającego na wymianie okien. Prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, że wobec braku materiałów pozwalających na stwierdzenie, że legalne jest istnienie budynku w aktualnym kształcie, nie można orzec, czy wykonana wymiana okien może zostać zaakceptowana. Kwestią zasadniczą jest wobec tego w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie o legalności budynku w jego aktualnym kształcie. Wobec braku danych nie miał ku temu podstaw organ odwoławczy, zasadnie stosując instytucję przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z tego samego względu orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie ma podstaw do wskazywania, jakie przepisy winny być w sprawie uwzględnione i w jakim trybie powinno zostać prowadzone postępowanie, kwalifikacja prawna jest bowiem następstwem ustalenia stanu faktycznego, co dopiero, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, winno nastąpić. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.