II SA/Gl 674/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant ref. staż. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi E. S., R. S., G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W wyniku pisma E. S. informującym o budowie na sąsiedniej działce garażu i bramy w ogrodzeniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie garażu użytkowanego bez wymaganego prawem pozwolenia, zlokalizowanego na działce nr A przy ulicy A w Z.. Oględziny potwierdziły fakt przeprowadzenia na sąsiedniej działce remontu istniejącego pomieszczenia gospodarczego w celu przystosowania go do funkcji garażu. Ustaliły też, że prace te zostały wykonane w okresie od 1992 do 1994 roku, bez stosownego pozwolenia. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) oraz art. 71 ust. 3 w powiązaniu z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał J. W., jako inwestorowi wykonanych robót budowlanych, przedłożenie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku zgodności tego obiektu z obowiązującym planem dodatkowo przedłożyć – inwentaryzację wraz z oceną techniczną wybudowanego obiektu oraz docelowy projekt budowlany zawierający wymagane przepisami uzgodnienia. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec potwierdzonego samowolnego wykonania robót budowlanych oraz samowolnej zmiany użytkowania pomieszczeń bez stosownego pozwolenia, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należało zobowiązać inwestora do przedłożenia wymienionych powyżej dokumentów. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. S. oraz R. S. i G. M.. W odwołaniu podnieśli, że kwestionowana decyzja jest dla nich niezrozumiała, gdyż pomimo rażącego naruszenia prawa przez inwestora, dopuszcza legalizowanie jego działań. Podkreślili, że w miejsce istniejącej szopy gospodarczej, która została rozebrana, postawiony został nowy budynek, pełniący funkcję garażu. Przy prowadzonych pracach został uszkodzony ich płot, zawężona dotychczasowa droga, a usytuowana brama wjazdowa do tego garażu znacznie utrudniła korzystanie z ich nieruchomości. Dorzucili, że działania sąsiada naruszyły dotychczasowe granice, co zgłosili w Wydziale Geodezji Miejscowego Urzędu, nie doczekawszy się jednak pozytywnego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze, powołując się w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy otrzymując przekazane odwołanie, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do sprawdzenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, tzn. m.in. czy pochodzi od podmiotu mającego legitymację do złożenia takiego środka zaskarżenia. W rozpatrywanym przypadku, organ stwierdził, że odwołanie wniosła osoba nie mająca w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia, że parcela E. S. nie sąsiaduje z działką, na której znajduje się przedmiotowy garaż, położone na niej nieruchomości są własnością męża skarżącej R. S. oraz znajdują się poza obszarem oddziaływania spornego obiektu – garażu, nie stwierdzając interesu prawnego a jedynie interes faktyczny odwołujących się, postanowiono jak w sentencji, stojąc na stanowisku, że interes faktyczny nie poparty przepisami prawa materialnego nie może stanowić skutecznej podstawy żądania odwołujących się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. S., R. S. i G. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że nie mogą zgodzić się z przyjętą tezą, że jest to tylko samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na garaż, gdyż sporny obiekt został zbudowany całkowicie od nowa, w nowych wymiarach, tzn. długości, szerokości i wysokości. Informacje te, zgłaszane organowi pierwszej instancji zostały zupełnie pominięte w przeprowadzonym postępowaniu. Nie godząc się z pozbawieniem ich przymiotu strony w tym postępowaniu, w przeciwieństwie np. do K. F., podkreślili, że z racji spornego obiektu odczuwają dużą dodatkową uciążliwość, spowodowaną złym usytuowaniem wyjazdu z przedmiotowego garażu. Wyjaśnili, że złe umiejscowienie tego wjazdu i wyjazdu powoduje nagminne naruszanie ich własności, poprzez wjeżdżanie na ich pole czy uszkadzanie ich płotu. Zwrócili także uwagę na złe odprowadzenie wody opadowej z tego garażu, co także powoduje naruszanie ich własności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. skarżący podtrzymując zarzuty zawarte w skardze, wyjaśnili, że swój interes prawny wywodzą z faktu złej lokalizacji garażu, która doprowadziła do utrudnień w komunikacji pomiędzy obiema działkami, podnosząc, że wyjazd niejednokrotnie prowadził do zniszczeń i naruszenia ich działki. Uczestnik postępowania J. W. wnosząc o oddalenie skargi, wskazał, że organ trafnie przyjął, że skarżący nie są stroną w tym postępowaniu, gdyż w księdze wieczystej jako właściciel nadal figuruje zmarły R. S.. Skarżący stwierdzili wówczas, że nie było potrzeby dotychczas przeprowadzać postępowania spadkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Z mocy art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie środek zaskarżenia w postaci odwołania. Stroną jest zaś podmiot wymieniony w art. 28 tego Kodeksu, czyli każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 1989 r. sygn. akt IVSA 1254/88 (niepubl.), status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania lub braku takiego uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji, zaś interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. Pogląd, iż tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, dominuje w orzecznictwie ( zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 197, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Wyd. Prawnicze Nexis Lexis, W-wa 2004, str. 88 ). Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem jednak zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że jeśli przepisy przewidują odpowiedni tryb postępowania to musi być on zachowany. Jeżeli wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę to powinno być ono podstawą rozpoczęcia przewidywanych i zamierzonych prac, chyba, że przepisy wymagają zgłoszenia zamiaru prowadzenia określonych prac - wówczas przed rozpoczęciem prac musi być dokonane takie zgłoszenie. Gdy powyższe zasady nie zostały zachowane przeprowadzone prace budowlane stanowią samowolę budowlaną. W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego musi wszcząć postępowanie w sprawie tej samowoli budowlanej. W postępowaniu tym powinny brać udział strony, którymi zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika jednak z przedłożonych akt administracyjnych, przedmiotowe postępowanie dotyczy samowolnie postawionego w miejscu dotychczasowego budynku gospodarczego – budynku garażowego. Wraz z budynkiem wykonany został nowy dojazd do garażu oraz brama wjazdowa. Właśnie usytuowanie tego wjazdu i bramy stanowi w ocenie skarżących dużą dla nich uciążliwość. Pomimo podnoszenia tego argumentu przez skarżących w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organy administracyjne nie przeprowadziły w tym kierunku postępowania wyjaśniającego. Nie ustalono zatem, czy faktycznie poprzez wjazd i wyjazd z przedmiotowego garażu naruszana jest nieruchomość skarżących. Pomimo, iż skarżący wskazali w swoim odwołaniu, iż sąsiad zawężył dróżkę między posesjami, przez co utrudnił z niej korzystanie, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego problemu. Nadto należy wskazać, że R. S., który został wskazany w decyzji organu odwoławczego jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie żyje od [...] r. Śmierć właściciela nieruchomości oznacza, że w jego prawa wchodzą spadkobiercy, niezależnie od formalnego potwierdzenia tego faktu odpowiednim postępowaniem spadkowym czy wpisami w księgach wieczystych, tym bardziej, że są oni znani i zgłosili się do toczącego postępowania. Zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy w istniejącym stanie faktycznym, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, należy uznać przynajmniej za przedwczesne. Wydaje się bowiem, że w tym przypadku i tym postępowaniu skarżącym będzie przysługiwał przymiot strony. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający wyeliminuje wskazane uchybienia, ustali stan faktyczny sprawy i w oparciu o wyjaśnioną sytuację podejmie merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie bezspornej samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż strona skarżąca nie zgłosiła wniosku o zasądzenie należnych kosztów ani w złożonej skardze ani podczas rozprawy do czasu jej zamknięcia ( art. 210 § 1 powołanej ustawy ).