II SA/Gl 675/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w L. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), nakazał obecnie skarżącej [...] Spółce z o.o. z siedzibą w L - jako właścicielowi i zarządcy budynku przy ul. [...] w S. 1) Podzielić obiekt na strefy pożarowe o powierzchni nieprzekraczającej [...] m2 - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 z późn. zm. – dalej: u.o.p.) i § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 – dalej: rozp. MSWiA) - w terminie do dnia [...] r.; 2) Kondygnację piwniczną oddzielić pożarowo od pozostałej części obiektu - art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o.p., § 15 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i § 16 ust. 3 rozp. MSWiA i § 250 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. – dalej: rozp. MI) - w terminie do dnia [...] r.; 3) Zastosować awaryjne oświetlenie ewakuacyjne na drogach komunikacji ogólnej oświetlanych jedynie światłem sztucznym - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.o.p., § 15 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 i § 16 ust. 3 rozp. MSWiA i § 181 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2b rozp. MI – w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r.; 4) Schody prowadzące na kondygnację piwniczną zabezpieczyć na poziomie parteru, w sposób uniemożliwiający omyłkowe zejście do piwnic w przypadku ewakuacji - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.o.p., § 15 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i § 16 ust. 3 rozp. MSWiA i § 250 ust. 1 rozp. MI – w terminie do dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na wynik czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia [...] r., organ pierwszej instancji przedstawił okoliczności i ustalenia dające podstawę do nałożenia orzeczonych nakazów. Podkreślił, że przedmiotowy budynek uznać należy za zagrażający życiu ludzi, gdyż występujące w nim warunki techniczne i instalacyjne nie pozwalają na bezpieczną ewakuację ludzi. Nadto, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pomimo wyznaczenia dwóch terminów celem zapoznania się z materiałem dowodowym, strona nie stawiła się i nie podpisała protokołu kontroli, co z uwagi na stan zagrożenia życia uzasadniało zastosowanie trybu z art. 10 § 2 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie § 226 ust. 1 w związku z § 227 ust. 1 rozp. MI, w związku z § 16 ust. 3 rozp. MSWiA, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowy obiekt stanowi jedną strefę pożarową, podczas gdy obiekt ten jest wykonany w konstrukcji żelbetowej, składa się z kilku segmentów, przy czym są one oddzielone elementami oddzielenia przeciwpożarowego, co sprawia, że segmenty te winny być traktowane jako oddzielne strefy pożarowe. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a tym samym oparcie zaskarżonej decyzji tylko na własnych, subiektywnych przypuszczeniach, w tym całkowicie dowolne zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako jednej strefy pożarowej, przy jednoczesnym braku zebrania materiału dowodowego pozwalającego na określenie powierzchni nieruchomości oraz konstrukcji elementów oddzielających poszczególne jego segmenty, stanowiące w ocenie skarżącej oddzielne strefy pożarowe. Naruszenie natomiast art. 107 § 3 k.p.a. polegało w szczególności na niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia, z jakich względów organ pierwszej instancji udzielił skarżącej takiego, a nie innego terminu na wykonanie nałożonych obowiązków, co z jednej strony czyni zaskarżone rozstrzygnięcie całkowicie dowolnym, zaś z drugiej wskazany termin jest zbyt krótki. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania i podkreślił, że skarżąca Spółka nie przedłożyła w ustalonych terminach niezbędnych dokumentów, a następnie odmówiła podpisania protokołu kontroli i nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem kontroli jest zespół trzynastu budynków połączonych komunikacyjnie przy wykorzystaniu otwartych, niezabudowanych przeciwpożarowo klatek schodowych, stanowiących jedną strefę pożarową o całkowitej powierzchni ponad trzykrotnie przekraczającej dopuszczalną powierzchnię strefy pożarowej. Z kolei maksymalne długości dojść ewakuacyjnych przekraczają dopuszczalne wielkości o ponad [...] Organ odwoławczy uznał też, że zebrano wystarczający materiał dowodowy, uzasadniający nałożenie pozostałych obowiązków, a treść protokołu kontroli i uzasadnienie decyzji wskazuje fakty, stanowiące podstawy merytoryczne orzekania, zwłaszcza w świetle podania podstawy prawnej. W ocenie organu właściwie ustalono też terminy wykonania obowiązków, przy uwzględnieniu skali oraz rodzaju uchybień. Przywołana w odwołaniu argumentacja, że zrezygnowano z wymagań bezpieczeństwa pożarowego z uwagi na prowadzone prace adaptacyjne, nie zasługiwała zaś na uwzględnienie, zwłaszcza, że chodzi o obiekt użyteczności publicznej. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wzięcia udziału na każdym etapie postępowania i nie udzielenie terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w zakresie materiału dowodowego zebranego w sprawie i okoliczności ustalonych przez organ, co w jej ocenie miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuciła też naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, gdy istniały uzasadnione podstawy do jej uchylenia wobec uchybień organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podtrzymane zostały dotychczasowe argumenty. Zwrócono w szczególności uwagę, że organ odwoławczy nie dokonał analizy dokumentacji technicznej, w tym materiałów konstrukcyjnych klatek schodowych i dróg ewakuacyjnych, bezpodstawnie przyjmując, że przedmiotowa nieruchomość stanowi jedną strefę pożarową, podczas gdy zbudowana jest z odrębnych segmentów, stanowiących odrębne strefy pożarowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał skargę oraz dodał, że określone w decyzji pierwszoinstancyjnej terminy wykonania nałożonych obowiązków dawały skarżącej Spółce realną możliwość ich realizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W szczególności wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, zaś nałożenie obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej nastąpiło po należytym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego, co znalazło wyraz w motywach zaskarżonej decyzji, przy czym w postępowaniu nie naruszono gwarancji procesowych strony w stopniu uzasadniającym wznowienie tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania wskazać należy, że wszelkie ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organy ochrony przeciwpożarowej w oparciu o protokół czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia [...] r., przeprowadzonych z udziałem T.B. i A.W. – przedstawicieli skarżącej Spółki. Protokół ten nie został podpisany przez przedstawicieli skarżącej, jednakże dokument ten organ pierwszej instancji doręczył jej przy piśmie z dnia [...]., wyznaczając termin spotkania celem omówienia stwierdzonych nieprawidłowości (vide: akta administracyjne, załącznik nr 6 i 7). W odpowiedzi skarżąca Spółka zwróciła się pismem z dnia [...]r. o przesunięcie tego terminu z powodu urlopów wypoczynkowych jej przedstawicieli. Wniosek ten został uwzględniony przez organ pierwszej instancji, lecz po wyznaczeniu kolejnego terminu na dzień [...] r., w tym samym dniu strona poinformowała o chorobie ustanowionego pełnomocnika, wnioskując o kolejne przesunięcie spotkania na wskazany przez siebie termin (vide: załącznik nr 13). Wniosek ten nie został jednak uwzględniony przez organ, który pismem z dnia [...] r. poinformował o konieczności wydania decyzji w trybie art. 10 § 2 k.p.a. (załącznik nr 14). Zdaniem Sądu, działania organu administracji należy uznać za prawidłowe, a w istocie nie naruszające gwarancji procesowych strony. Protokół kontroli został doręczony Spółce i mogła zapoznać się z wynikami przeprowadzonych z udziałem jej przedstawicieli czynności oraz złożyć pisemne wyjaśnienia i ewentualne dowody na ich poparcie, kwestionując opisany stan obiektów w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej. Z treści protokołu (załącznik nr 5, str. 2) wynika też, że strona nie przedstawiła żadnej dokumentacji techniczno – budowlanej obiektu, w tym projektów budowlanych, inwentaryzacji budowlanej, książki obiektu budowlanego, projektów na wykonane prace remontowo – adaptacyjne. Przedstawiono natomiast schemat blokowy obiektu i rzuty poszczególnych kondygnacji i segmentów, które to dokumenty nie odzwierciedlały faktycznego stanu obiektu i układu korytarzy w kontekście zamknięć, zabudów oraz liczby wyjść na parterze segmentów położonych bliżej ul. [...]. W tym stanie rzeczy gołosłowny jest zarzut skargi, że organ odwoławczy nie dokonał analizy dokumentacji technicznej, a w szczególności materiałów technicznych klatek schodowych i dróg ewakuacyjnych, skoro strona nie zaoferowała takiej dokumentacji w toku postępowania, a uzyskanie jej przez organy administracji we własnym zakresie nie było możliwe. Co więcej, zawiadomienie o zamiarze i terminie kontroli zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu [...] r. wraz z pouczeniem (vide: załącznik nr 1 i 2). Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy nie naruszył też przepisu art. 10 k.p.a., bowiem w postępowaniu odwoławczym nie zebrano nowych dowodów, co jednoznacznie potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw prawnych do negowania prawdziwości danych zawartych w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w świetle art. 81 k.p.a., skoro strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do jego treści. W świetle powyższych rozważań za nieuzasadnione należało uznać te zarzuty skargi, które odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego Sąd uznał, że stwierdzone przez organy ochrony przeciwpożarowej uchybienia w pełni uzasadniały nałożenie obowiązków, wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji. Nie budzi żadnych wątpliwości w świetle dokonanych ustaleń, że przedmiotowy zespół budynków przy ul. [...] w S. nie spełnia wymagań określonych w § 226 i nast. rozp. MI. Zgodnie z § 226 ust. 1 tego rozporządzenia strefę pożarową stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1 – 7. Z kolei przepis § 232 ust. 4 zawiera tabelę określającą wymaganą klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów. W § 227 ust. 1 zawarto dopuszczalne powierzchnie stref pożarowych dla budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowanych kategorią zagrożenia ludzi [...] (§ 209 ust. 1 pkt 1). Dla przedmiotowego obiektu dopuszczalna powierzchnia strefy wynosi [...] m2. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że szacowana powierzchnia istniejącej strefy pożarowej wynosi ponad [...] tys. m2. Skarżąca zarzuciła w tym względzie brak zebrania materiału dowodowego pozwalającego na określenie powierzchni nieruchomości. Nie zakwestionowała jednak i nie przedstawiła żadnego dowodu przeciwnego na okoliczność, że powierzchnia ta jest inna od ustalonej przez organy. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia tego zarzutu, jako że nie miał on istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazać wreszcie przyjdzie że z mocy § 207 ust. 2 rozp. MI, przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Wyjątek z § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia nie dotyczy niniejszej sprawy. Z kolei definicję budynku zagrażającego życiu ludzi zawiera § 16 rozp. MSWiA. I tak, podstawą takiego stwierdzenia jest m.in. fakt przekroczenia o ponad [...] % długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego, określonego w przepisach techniczno – budowlanych. Nie dotyczy to jedynie budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz aktami do niej wykonawczymi (§ 45 rozp. MSWiA). Nie budzi wątpliwości w świetle samych twierdzeń skarżącej, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany przed wejściem w życie tej ustawy. Organ odwoławczy powołując się na wynik kontroli ustalił, że maksymalne długości dojść ewakuacyjnych z najdalszych pomieszczeń usytuowanych na ostatnich kondygnacjach znacznie przekraczają dopuszczalne wartości (o ponad [...]%). Wynika to ze specyficznego układu komunikacyjnego, związanego z wprowadzeniem w wielu miejscach wewnętrznych zabudów, także z wykorzystaniem przeszklonych ścianek bez wymaganej odporności ogniowej. Z protokołu kontroli wynika zaś, że z uwagi na brak dokumentacji, dokonano pomiarów długości dojść ewakuacyjnych w obecności przedstawiciela skarżącej Spółki i wyniki tych pomiarów w poszczególnych segmentach przytoczono w protokole. W strefach pożarowych [...], długość przejścia pożarowego nie może przekraczać [...]m – z możliwością przekroczenia o [...]% (§ 237 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 rozp. MI). Tymczasem w przedmiotowym obiekcie długości dróg ewakuacyjnych wynoszą [...]m i więcej, co potwierdza protokół kontroli. Zatem przekroczenie długości dróg ewakuacyjnych o ponad [...]%, musiało prowadzić do zastosowania rozwiązań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego wynikających z wymogów obecnie obowiązujących warunków techniczno – budowlanych, a fakt budowy obiektów przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. nie miał żadnego prawnego znaczenia z mocy § 207 ust. 2 rozp. MI w związku z § 16 ust. 2 pkt 2 rozp. MSWiA. Mając powyższe na uwadze nie mógł odnieść skutku jedyny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, a to § 226 ust. 1 w związku z § 227 ust. 1 rozp. MI. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów materialnoprawnych w odniesieniu do nakazów zawartych w pkt 2 – 4 decyzji organu pierwszej instancji. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie zwalnia to Sądu z oceny prawidłowości decyzji również i w tym zakresie. W ocenie Sądu nałożenie w tym zakresie obowiązków, wymienionych w pkt 2 – 4 decyzji organu pierwszej instancji, wynika wprost z powołanej w tej decyzji podstawy prawnej i w świetle poczynionych przez organy, a nie kwestionowanych przez skarżącą ustaleń w tym zakresie, brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji również i w tej części. Wreszcie odnosząc się do zarzutu braku wskazania przyczyn udzielenia takiego, a nie innego terminu wykonania nałożonych obowiązków, to nie sposób uznać, aby wyznaczone w decyzji organu pierwszej instancji terminy realizacji nakazów (do dnia [...] r. oraz do dnia [...] r., a więc odpowiednio ponad [...] i ponad [...] miesięcy od daty doręczenia decyzji), uniemożliwiały skarżącej wykonanie decyzji. Zauważyć też należy, że znaczny upływ czasu od zawiadomienia o kontroli, umożliwiał skarżącej zlecenie odpowiednich ekspertyz i wykonanie obowiązków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W tej sytuacji wyznaczone terminy wykonania obowiązków nie mogą być uznane za zbyt krótkie, zwłaszcza że trudności ekonomiczne i organizacyjne nie stanowią o niewykonalności decyzji, na co zasadnie wskazał organ odwoławczy. Nie sposób też pominąć, że organy na każdym etapie postępowania próbowały wyjść naprzeciw stronie skarżącej pouczając o możliwości skorzystania z trybu zastosowania rozwiązań zastępczych i zamiennych (§ 2 ust. 2 i 3a rozp. MI). Skorzystanie z tej możliwości jest jednak uzależnione wyłącznie od inicjatywy strony, a zatem organy nie mogły z urzędu podjąć działań w tym kierunku. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.