II SA/Gl 676/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia opinii technicznych oddala skargę. P. K., M. M. oraz E. D. pismem z dnia [...] r. zwróciły się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zalegalizowanie wykonanej bez pozwolenia instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. [...] w Z. Dnia [...] r. dokonano oględzin lokalu i przeprowadzonych robót. Ustalono, że inwestorki wykonały wewnętrzną instalację gazową do dwufunkcyjnego kotła gazowego oraz nową instalację wodno-kanalizacyjną podłączoną do istniejących pionów. Roboty te nie są objęte decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. zezwalającą na przebudowę lokalu i zmianę sposobu użytkowania. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w piśmie z dnia [...]r. zgłosił organowi protest w związku z faktem, że jego członkowie nie zostali w toku oględzin dopuszczeni do uczestniczenia w oględzinach. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na inwestorki obowiązek przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia, opinii technicznych sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a dotyczących poprawności wykonania (w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych): - instalacji gazowej do pieca wraz z protokołem z próby szczelności i opinią kominiarską na temat prawidłowości podłączenia kotła do przewodu spalinowego i oceną prawidłowości zamontowania wkładu w przewodzie; - instalacji wodnej i kanalizacyjnej wraz z oceną podłączeń urządzeń sanitarnych do istniejących pionów w piwnicy budynku; - przebić w przegrodach, przez które przeprowadzono instalację wodną i kanalizacyjną w celu podłączenia do pionów wraz z ocena wpływu robót na bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania budynku. W postanowieniu wskazano także, że w razie stwierdzenia odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych lub nieprawidłowości, opinie winny określać zakres i sposób realizacji robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do staniu zgodnego z przepisami. Jako podstawę prawną obowiązku podano przepisy art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że stwierdzone w toku oględzin wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną, inwestorki nie uzyskały wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji prace wykonano bez zatwierdzonej dokumentacji i bez nadzoru uprawnionych osób, co rodzi uzasadnione wątpliwości, co do ich stanu technicznego i prawidłowości wykonania. W tej sytuacji zasadne jest zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, który umożliwia organowi nadzoru budowlanego nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienie ocen technicznych. Wskazano, że przedłożone oceny będą stanowić podstawę do dalszych czynności, w szczególności wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 i 3 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego lub decyzji z art. 105 k.p.a. Zażalenie na postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, która podniosła, że organ winien był wstrzymać eksploatację instalacji, ukrócić bezprawie i przywrócić Wspólnocie prawo do decydowania o sprawach dotyczących części wspólnych budynku. Zarzucono, że członkowie wspólnoty nie zostali dopuszczeni do oględzin. Podano, że wspólnota nie wyraża zgody na gazowe ogrzewanie lokalu a instalacja kanalizacyjna i przebicia stropów zostały wykonane bez jej zgody. Oceniono, że roboty nie stanowią modernizacji lecz dewastację pomieszczeń wspólnoty i grożą zalaniem piwnic. Podkreślono, że roboty zostały zakończone a instalacje są eksploatowane. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do [...] r. a w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie I instancji w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia oględzin, jakkolwiek w ocenie organu częściowo zasadne, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wynik oględzin nie był zasadniczym powodem, z jakiego zostały na inwestorki nałożone określone obowiązki i brak jest podstaw do przyjęcia, że przeprowadzenie oględzin z udziałem wspólnoty mogło spowodować wydanie postanowienia o innej treści. Powodem nałożenia określonych w postanowieniu obowiązków jest fakt samowolnego przeprowadzenia robot budowlanych i konieczność rozstrzygnięcia o kierunku i sposobach dalszych działań. Rozstrzygnięcie, czy roboty doprowadziły do dewastacji i zagrożenia mienia, będzie możliwe po otrzymaniu ekspertyz. W obecnym stanie rzeczy brak podstaw do wstrzymania eksploatacji instalacji. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast kompetentne do rozstrzygania o roszczeniach dotyczących użytkowania części wspólnych i rozstrzygania sporów związanych z własnością. Konieczność wyznaczenia nowego terminu uzasadniono faktem upływu terminu wyznaczonego przez organ I instancji. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa zawnioskowała o rozważenie przez sąd sprawy dokonanego bezprawia. Podała, że nie było zgody Wspólnoty na przekształcenie lokalu w salon fryzjerski. Remont został przeprowadzony w sposób uciążliwy i odbiegający od ustaleń. Po ujawnieniu faktu bezprawnego wyburzenia instalacji gazowej i wodno-kanalizacyjnej najemczynie lokalu złożyły wniosek o legalizację samowoli, co w ocenie Wspólnoty jest praktyką lepiej opłacającą się pod względem finansowym niż wykonanie instalacji przez specjalistów i poniesienie kosztów dokumentacji. Podniesiono, że bezpodstawnie doszło do przesunięcia terminu wykonania dokumentacji aż do [...] r. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem, że brak jest podstaw do wstrzymania użytkowania instalacji, skoro brak jest wiedzy na temat jej poprawności i sprawności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że postanowienie nie kończy postępowania w sprawie samowoli a jedynie stanowi element postępowania dowodowego. Jego wyniki pozwolą na wdrożenie odpowiedniego trybu naprawczego i wydania stosowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej Wspólnocie, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy "dokonanego bezprawia", jak zażądano w skardze. Sądy administracyjne powołane są bowiem do kontroli legalności działania administracji publicznej, nie do samodzielnego załatwiania spraw administracyjnych i orzekania np. o prawach i obowiązkach stron. O prawach i obowiązkach stron, związanych z powstałymi sprawami administracyjnymi, orzekają właściwe organy administracji publicznej, natomiast sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działania administracji, co znajduje uzasadnienie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Przedmiotem badania sądu jest zatem okoliczność, czy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowieniem zostało wydane z naruszeniem prawa, czy też znajduje uzasadnienie w przepisach. Podaną przez organy administracji podstawą prawną postanowienia jest w szczególności przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organy nadzoru budowlanego, przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego, mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępniania dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu, a także świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu. W razie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, organy te mogą nałożyć w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz technicznych. Pierwszym warunkiem umożliwiającym wydanie postanowienia w oparciu o art. 81c prawa budowlanego jest, aby sprawa pozostawała w zakresie zadań organu określonych przepisami prawa budowlanego. W niniejszym przypadku przesłanka ta jest spełniona. Prawidłowo organy zakwalifikowały stwierdzony stan faktyczny – wykonanie przedmiotowych instalacji – jako przypadek samowoli budowlanej, innej niż samowolna budowa, co znajduje uzasadnienie w art. 3 pkt 7a w związku z art. 28 prawa budowlanego. Usuwanie skutków tego rodzaju samowolnych robót następuje w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego i należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wykonując swoje zadania w tym zakresie organy nadzoru posiadają zatem kompetencję do prowadzenia postępowania i dokonywania czynności, w tym związanych z postępowaniem dowodowym. Druga przesłanka zastosowania art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma charakter ocenny i uzależnia wydanie nakazu od powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego i jakości robót. W tej kwestii organy wskazały, że uzasadnieniem wątpliwości jest fakt, że inwetorki nie dysponują zatwierdzoną dokumentacją robót a prace zostały wykonane poza nadzorem uprawnionych osób. Podana przez organ argumentacja zasługuje na uwzględnienie i w istocie pozostaje w zbieżności ze stanowiskiem Wspólnoty, która także podnosi, że w jej przekonaniu istnieją podstawy do obaw, co do bezpieczeństwa i prawidłowości przeprowadzonych prac. W tym kontekście podważanie przez Wspólnotę zasadności wydanych nakazów pozostaje w sprzeczności z jej stanowiskiem w sprawie. Istotną okolicznością w sprawie jest także fakt, że roboty zostały już wykonane. Okoliczność ta uniemożliwiła organom zastosowanie art. 50 prawa budowlanego, który przewiduje dla organu nadzoru budowlanego kompetencję do wstrzymania prowadzenia robot budowlanych wykonywanych m. in. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożenia, w postanowieniu o wstrzymaniu robót, obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W tej sytuacji organy nadzoru zasadnie posłużyły się instytucją z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, dostrzegając konieczność uzyskania ekspertyz technicznych dotyczących robót już wykonanych. Zasadnie organ odwoławczy wskazał także, że w postanowieniu wydawanym w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nie można rozstrzygać o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, przepis ten nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Reguluje on instytucję postanowienia służącego celom dowodowym, umożliwiającego uzyskanie przez organ wiarygodnych danych o stanie wykonanych robót. Można zgodzić się ze skarżącą Wspólnotą, że wyznaczony przez organ odwoławczy termin wykonania żądanych ekspertyz jest, mając na względzie niski stopień skomplikowania i zakresu robót, stosunkowo długi. Okoliczność ta nie może jednak wpływać na ocenę legalności wydanego postanowienia i uzasadniać jego uchylenia. Określenie terminu dostarczenie ocen i ekspertyz leży w kompetencji organu i stanowi obligatoryjny element postanowienia. Nadto w dacie orzekania przez Sąd termin ten już minął. Można także zwrócić uwagę, że w istocie przedłużenie terminu jest następstwem uruchomienia przez Wspólnotę procedury zażaleniowej. Uchylenie w tym zakresie postanowienia organu I instancji było natomiast zasadne z tego powodu, że organ ten wadliwie zakreślił termin od daty doręczenia postanowienie organu I instancji. Postanowienie organu I instancji nie jest ostateczne i jego doręczenie, bez jednoczesnego nadania aktowi rygoru natychmiastowej wykonalności, nie może otwierać biegu terminu ustalonego w postanowieniu. Wydane postanowienie, jak podkreślały organy nadzoru budowlanego, nie kończy postępowania w sprawie, lecz stanowi instrument ustalania stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie natomiast dotyczące losu samowolnie wykonanych robót winno nastąpić z zastosowaniem instrumentów przewidzianych w art. 51 prawa budowlanego. Sąd nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, który wskazał na dopuszczalność zakończenia postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej nie może być rozstrzygnięciem legalizującym powstały stan faktyczny. Umorzenie jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, czyli uznania, że w istocie nie doszło do samowoli budowlanej. Jeśli fakt samowolnych robót innych niż budowa jest stwierdzony, to środki naprawcze przewiduje przepis art. 51 prawa budowlanego. W razie stwierdzenie, w oparciu o uzyskane dowody, że wykonane roboty odpowiadają standardom techniczno-budowlanym, organ winien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, polegających co najmniej na sporządzeniu i złożeniu dokumentacji robót, a następnie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.