II SA/Gl 676/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi A.L. (L.), J.L. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 26 sierpnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zmiany dotychczasowych nazw ulic stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą Nr [...] z dnia 26 sierpnia 1999 r. w sprawie nazw ulic w sołectwach K. i L. (dalej: "uchwała") Rada Gminy K. dokonała zmiany nazw niektórych ulic i nadała nazwy ulicom dotychczas nie nazwanym. Skargę na tę uchwałę (błędnie nazwaną skargą na rozstrzygniecie Wojewody[...]) w zakresie nadania nazwy ulicy "[...]" w sołectwie K., złożyli A. L. i J. L. (dalej: "skarżący") reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale zarzucili błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 13 , poz. 74 ze. zm.) – dalej: "u.s.g." i ustawy z dnia z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U z 1985 r., Nr 14, poz. 60 ze. zm.) – dalej: "u.d.p.", polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że rada gminy była uprawniona do nadawania nazwy ulicom na drogach niezaliczonych do dróg publicznych w przypadku, gdy nieruchomość, na której położona jest ta droga nie jest ogólnodostępna. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga na uchwałę została poprzedzona wezwaniem Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 stycznia 2023 r. Rada Gminy K. w dniu 30 marca 2023 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania z wniosku skarżących A. L. i J. L.- wezwania do usunięcia naruszenia prawa powstałego poprzez podjęcie uchwały także w stosunku do odcinka przebiegającego przez działkę oznaczoną numerem [...] (obręb [...]), stanowiącej współwłasność skarżących, nie będącego drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi na uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Jednocześnie Sad stwierdza, że skarżący poprzedzili skargę wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, co warunkowało możliwość złożenia skargi na uchwałę podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która zmieniła treść art. 101 u.s.g). Zasadniczy zarzut skargi dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Zdaniem skarżących z treści tego przepisu nie wynikało czy prawo rady gminy do nadawania nazw ulicom odnosi się tylko do ulic na drogach publicznych czy także do ulic położonych na drogach niepublicznych. Skarżący przywołali na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych do 2004 r., z którego wynika, że rada gminy była właściwa do nadawania nazw tylko ulicy będącej drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Następnie skarżący zwrócili uwagę, że w 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. uznał prawa gminy do nadawania nazw "ulicom niepublicznym (wewnętrznym, ale ogólnie, powszechnie dostępnym)". W ocenie skarżących ich nieruchomość nie ma charakteru ogólnodostępnego i jest terenem prywatnym. Oznacza to, że inne osoby nie mają prawa do korzystania z tej nieruchomości ani na potrzeby przejazdu ani w innych celach. Tym samym, zdaniem skarżących, Rada Gminy nie miała uprawnienia do nadania nazwy ulicy[...] drodze wewnętrznej, w części w jakiej przebiega przez położoną w sołectwie K. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (Obręb [...]) i stanowiącą własność skarżących. Skarżący wskazali, że składając skargę na podstawie art. 101 u.s.g. wykazali swój interes prawny ponieważ nazwa ulicy dotyczy nieruchomości, której są właścicielami i nikt poza nimi nie ma prawa do korzystania z niej. W ich ocenie podstawą materialnoprawną ich interesu prawnego stanowią przepisy o ochronie własności, to jest art. 140 k.c. i art. 222 § 2 k.c. Z uwagi na przebieg drogi wewnętrznej (przez nieruchomość skarżących) Sąd uznał, że posiadają oni interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Stanowisko Sądu znajduje swoje potwierdzenie w brzmieniu obecnie obowiązujących przepisów prawa tj. art. 8 ust.1a u.d.p. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że ustawa o samorządzie gminnym jakkolwiek nie definiuje pojęcia "ulicy", to w orzecznictwie utrwalił się pogląd przynajmniej do momentu podjęcia przywołanej wyżej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, który niniejszy skład orzekający w całości podziela, iż rada gminy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały była właściwa do nadawania nazwy tylko ulicy, która była drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 u.d.p. (wyroki NSA z 27 października 1997 r. sygn. akt II S.A./Ka 777/97. ONSA 1998/4/121, z 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II S.A./Ka 3172/02 oraz z 27 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 216/02). Odnosząc to stanowisko do kontrolowanej uchwały, Rada Gminy K. nie posiadała w 1999 r. legalnej możliwości nadawania nazw drogom wewnętrznym. W ocenie Sądu nie istniała w tamtym okresie podstawa prawna do podejmowania uchwał w zakresie nadania nazw drogom wewnętrznym. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy K. naruszyła art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy gminy nie mogą inkorporować sobie uprawnień nie zapisanych w ustawie lub wypełniać ewentualnych luk prawnych, np. w odniesieniu do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi. Ponadto Sąd stwierdza, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jakich dróg uchwała dotyczy - czy tylko dróg wewnętrznych czy również dróg publicznych (np. gminnych, powiatowych). W treści uchwały znajdują się bowiem tylko nazwy ulic (dróg), których nazwa jest zmieniana i ulic (dróg), które otrzymują swoje nazwy bez określenia ich rodzaju. Wynikająca z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada poprawnej legislacji nakazuje by prawo było stanowione w sposób jasny, czytelny, precyzyjny i zgodny z przywołanym wyżej art. 7 Konstytucji RP. Brak sprecyzowania jakim drogom nazwa jest nadawana narusza tą zasadę w sposób oczywisty. Sąd zauważa również, że zaskarżona uchwała została podjęta jako uchwała "zwykła", która weszła w życie z dniem jej podjęcia. Tymczasem uchwały dotyczące nazw ulic podjęte na podstawie art. 18 ust.2 pkt 13 u.s.g. powinny były być i powinny być podejmowane jako akty prawa miejscowego. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy ma nieograniczony krąg adresatów, jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami uchwały są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Konieczność aktualizowania adresu jest niekiedy objęta także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie gminy podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicom i - choć trudno ją uznać za pełną - jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do podejmowania takich uchwał organ stanowiący, i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. Gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, powyższą podstawę w tej sprawie należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11). Sąd orzekający w sprawie, nie uwzględnił podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów Rady Gminy K. i z uwagi na przedstawione powyżej naruszenia prawa, zmuszony był wyjść poza zakres sformułowanego przez skarżących zarzutu oraz wniosków ich skargi. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia prawa dotyczące błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP Sąd zmuszony był zakwestionować całą podjętą uchwałę, a nie jej część. Orzekając w sprawie, Sąd miał również na uwadze treść art. 94 u.s.g., z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia minęło 24 lata, Sąd nie może stwierdzić jej nieważności. Zgodnie z art. 94 ust.2 u.s.g. "Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem." Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł na treści art. 200, art. 205 p.p.s.a.