II SA/Gl 677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaleceń pokontrolnych Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. nakazał "A" Sp. z o.o. z siedzibą w L. zastosować w budynku przy ul. [...] w S. w terminie do 31 grudnia 2011 r. instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 z wężem półsztywnym pokrywającym swoim zasięgiem w poziomie całą powierzchnię chronionego obiektu. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12 z 2009 r., poz. 68 z zm.) art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 178 z 2009 r., poz. 1380 ze zm.) oraz § 18 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 2b i § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719, zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA z 7 czerwca 2010 r.). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ww. ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie ciąży przede wszystkim na właścicielu obiektu, a także zarządcy lub użytkowniku, stosownie do zapisów zawartych w odpowiednich umowach cywilnoprawnych. Do obowiązków tych zalicza się przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażania budynku, obiektu budowlanego lub terenu w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice, zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnienie osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji, a także przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, zapoznanie pracowników z przepisami przeciwpożarowymi oraz ustalenie sposobu postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Zgodnie z ustaleniami z czynności kontrolno-rozpoznawczych opisanych w protokole z dnia 20.04.2011 r. oraz analizą szablonu umowy najmu, właścicielem, zarządcą oraz podmiotem faktycznie władającym skontrolowanym obiektem przy ul. [...] w S. jest "A" Sp. z o.o. i dlatego to ten podmiot obciążają w odniesieniu do tego obiektu ww. obowiązki. Dalej organ orzekający podał, że z uwagi na okres, w jakim wznoszony był kontrolowany obiekt użyteczności publicznej, powinien on zostać wyposażany w instalację wodociągową przeciwpożarową wyposażoną w hydranty wewnętrzne 52, z wężem płasko składanym. Zgodnie z zapisami zawartymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 20.04.2010 r. takowa instalacja w tym obiekcie się znajduje. Niemniej jednak zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z 7 czerwca 2010 r. wprowadza się do użytkowania i nakazuje się zdaniem organu orzekającego wymianę hydrantów wewnętrznych na hydranty 25 z wężem półsztywnym jako urządzeń o większej skuteczności w działaniu i znacznie prostszych w użyciu i znacznie odporniejszych na dewastacje i kradzieże. O konieczności wyposażenia kontrolowanego obiektu w przedmiotową instalację stanowi zdaniem organu m. in. § 19 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia. W świetle ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych objęty postępowaniem budynek zgodnie z obowiązującymi przepisami zakwalifikowany jest do kategorii ZL III zagrożenia ludzi i posiada powierzchnię strefy pożarowej przekraczającą 200 m2. Uzasadnia to wymóg wyposażenia go w powołaną w nakazie instalację, w sytuacji gdy jak to wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 21 do 25 lutego 2011 r. obecnie istniejąca w tym budynku instalacja wodociągowa przeciwpożarowa nie spełnia minimalnych standardów zabezpieczenia. Jest niekompletna, nie jest wyposażona w węże pożarnicze i prądownice, w większości niekompletne były też same zawory. W nieużytkowanych częściach obiektu instalacja ta jest całkowicie zdekompletowana lub usunięta, nie obejmuje kondygnacji piwnicznej, a ponadto z uwagi na wykonane wydzielenia pomieszczeń, korytarzy i inne zamknięcia nie można przyjąć, że pokrywa swoim zasięgiem całość obiektu. W konsekwencji organ orzekający stwierdził, że wykonanie nałożonego decyzją obowiązku spowoduje poprawę warunków bezpieczeństwa użytkowania budynku. Stwierdził też, że budynek należało uznać w całości za obiekt użyteczności publicznej i dlatego w przypadku jego podziału na niezależne strefy pożarowe, ze zmianą sposobu użytkowania, instalacja wodociągowa będzie miała inny charakter. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Sp. z o.o. w L. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem § 44 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010 r. przez jego niezastosowanie oraz z naruszeniem § 18 ust. 1 i § 19 ust. 1 pkt 2b oraz § 20 ust. 3 tego rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określone w tych przepisach wymagania mają w sprawie zastosowanie. Nadto zarzuciła, że sprawa z naruszeniem treści art. 7, 77 i 107 kpa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, zaś decyzja niedostatecznie uzasadniona. Zdaniem odwołującej się Spółki zgodnie z treścią § 44 pkt 2 rozporządzenia wymóg wyposażenia obiektu w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 byłby uzasadniony tylko w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu, który w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. W obiekcie prowadzone są bowiem jedynie prace adaptacyjne zmierzające do odświeżenia oraz zwiększenia jego użyteczności, których nie można kwalifikować jako nadbudowę, przebudowę, rozbudowę lub zmianę sposobu użytkowania, który nie zmienił się od wielu lat. Organ nie ustalił przy tym ani daty powstania obiektu ani też zakresu i rodzaju prowadzonych prac adaptacyjnych. Nie uzasadnił też terminu wykonania nałożonego obowiązku, który z uwagi na zakres prac niezbędnych do jego realizacji, przy uwzględnieniu wielkości obiektu, zakresu prowadzonych już w nim prac adaptacyjnych i niezbędnych do załatwienia formalności prawnych umożliwiających legalne wykonanie tych prac, jest terminem zbyt krótkim. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że przedmiotem przeprowadzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji kontroli był zespół połączonych komunikacyjnie budynków, stanowiących jedną strefę pożarową zaliczoną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Z informacji uzyskanych na podstawie wcześniejszych kontroli przeprowadzonych w rozpatrywanym obiekcie budowlanym wynika, że został on wzniesiony w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Wysokość skontrolowanych czterokondygnacyjnych segmentów wynosi około 15 metrów i według aktualnie obowiązujących przepisów rozpatrywany obiekt budowlany jest zakwalifikowany do tak zwanych budynków średniowysokich. Poszczególne kondygnacje przeznaczone są do wykorzystania na różnego rodzaju pomieszczenia, między innymi o charakterze handlowym, biurowym i usługowym oraz na potrzeby funkcjonującej szkoły i ośrodka szkolenia. Część pomieszczeń nie jest obecnie użytkowana. Z protokołu kontroli wynika też wyraźnie i jednoznacznie, że cała powierzchnia skontrolowanej strefy pożarowej wynosi prawie 16,5 tysiąca metrów kwadratowych. W przypadku zaistnienia konieczności ewakuacji ludzi z poszczególnych segmentów mogą wystąpić poważne trudności w jego sprawnym i bezpiecznym przeprowadzeniu. Dalej potwierdził organ odwoławczy ustalenia organu pierwszej instancji co do braków, niekompletności, niesprawności i niewłaściwego stanu istniejącej w kontrolowanym obiekcie instalacji hydrantów 52. Podkreślił, że brak jest też dokumentacji z pomiarów ciśnienia i wydajności przedmiotowej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Również zdaniem organu odwoławczego stwierdzony w obiekcie stan instalacji przeciwpożarowej, która nie zapewnia możliwości właściwego przeprowadzenia akcji gaśniczej w całym obiekcie tj. właściwej ochrony przeciwpożarowej, uzasadnia nałożony obowiązek wyposażenia obiektu w instalację wodociągową, przeciwpożarową z hydrantami 25. Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP prawidłowo został też ustalony termin wykonania nałożonego obowiązku, a to mając na uwadze stopień stwierdzonego zagrożenia pożarowego z pilną potrzebą jego usunięcia w następstwie wykonania przedmiotowego obowiązku. Stwierdził też organ drugiej instancji, że w związku z dużym zaawansowaniem prac budowlanych w segmencie GA obiektu, których zakres i rodzaj może świadczyć o zamiarze przeprowadzenia zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania pomieszczeń, może dojść do znacznego zagrożenia pożarowego np. w przypadku przeznaczenia części obiektu na miejsca noclegowe. Zdaniem organu odwoławczego o niewykonalności nałożonego obowiązku lub jego bezzasadności nie mogą też przesądzać względy ekonomiczne lub trudności techniczne związane z jego realizacją. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego "A" Sp. z o.o. w L. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów powołanych już wcześniej w odwołaniu, a nadto z naruszeniem art. 10 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie argumentację odwołania. Dodatkowo skarżąca podniosła, że przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy nie odniesiono się do dokumentacji technicznej objętego decyzją obiektu, bezpodstawnie przyjmując, że stanowi on jedną strefę pożarową, w sytuacji gdy zbudowany jest z odrębnych segmentów, stanowiących odrębne strefy pożarowe. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 kpa podniesiono, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie umożliwił stronie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej prezentowane w sprawie stanowisko co do naruszenia treści art. 10 kpa. Podkreślono, że skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego ale z tego nie skorzystała. Podtrzymano też stanowisko co do możliwości skorzystania przez skarżącą z rozwiązań zamiennych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zasadny jest zadaniem Sądu sformułowany w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 i 107 kpa, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w budynkach do poboru wody do celów przeciwpożarowych stosuje się m. in. hydrant wewnętrzny z wężem płasko składanym o nominalnej średnicy węża 52 mm, zwanej "hydrantem 52". W podstawie nałożenia kwestionowanego obowiązku wskazano § 19 ust. 1 pkt 2b przedmiotowego rozporządzenia przyjmując, że skontrolowany obiekt jako budynek średniowysoki należy zakwalifikować do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o strefie pożarowej przekraczającej 200 m2. Jednocześnie organy obu instancji powołując się na protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 20 kwietnia 2010 r. stwierdziły, że kontrolowany budynek wyposażony jest w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami wewnętrznymi 52. Zasadnie zarzuca zatem skarżąca, że w takiej sytuacji ma w sprawie zastosowanie treść § 44 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którą w przypadku takich budynków obowiązek wyposażenia ich w hydranty 25 (zgodnie z § 19 ust. 1) występuje w przypadku przebudowy i rozbudowy instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, a także przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania obiektu. Do tej podstawowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii prawnej organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł. W zaskarżonej decyzji stwierdzono zaś w tej kwestii jedynie, że istotna jest negatywna ocena istniejącej instalacji w obiekcie, w tym brak hydrantów wewnętrznych w segmencie B oraz na poziomie kondygnacji piwnicznej. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę na prowadzenie w segmencie GA budynku zaawansowanych prac budowlanych, których zakres i charakter może świadczyć o zamiarze zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania pomieszczeń. Zdaniem Sądu poczynione w tym przedmiocie ustalenia i rozważenia są niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z treści § 44 pkt 2 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że w przypadku budynków wyposażonych w hydranty 52 obowiązek wyposażenia ich w hydranty 25 występuje jedynie w przypadkach przeprowadzenia przewidzianych w pierwszym z tych przepisów robót budowlanych lub w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu. W konsekwencji dla nałożenia kwestionowanego obowiązku organy powinny wykazać, że w sprawie zachodzi jedna z sytuacji o jakich mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia, czego z całą pewnością w dostateczny sposób nie uczyniły. Z akt nie wynika bowiem w dostateczny sposób jaki charakter mają prowadzone w budynku roboty budowlane, czego dokładnie dotyczą i gdzie dokładnie są prowadzone. Nie wynika również aby organy orzekające ustaliły czy roboty te są prowadzone w oparciu o stosowne pozwolenie lub zgłoszenie i jaka jest treść tych ewentualnych dokumentów. W tym celu należało zobowiązać skarżącą Spółkę do przedłożenia stosownych wyjaśnień, z poparciem ich odpowiednimi dokumentami (np. pozwoleniami na budowę, wnioskami o wydanie takich pozwoleń, zgłoszeniami robót budowlanych lub zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku względnie jego poszczególnych części). Dopiero o tak poczynione ustalenia możliwe było przesądzenie o podstawie nałożenia obowiązku zakwestionowanego w skardze. Zdaniem Sądu o podstawie prawnej jego nałożenia nie mogła bowiem przesądzać sama przez się okoliczność, że istniejąca obecnie w budynku instalacja wodociągowa przeciwpożarowa jest niesprawna, czy też nie obejmuje całego budynku. Wówczas bowiem organy powinny w pierwszej kolejności ustalić czy dla właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego nie byłoby wystarczające nałożenie obowiązku naprawy, uzupełnienia istniejących braków wyposażenia i zapewnienia właściwego funkcjonowania już istniejącej instalacji. Dopiero gdyby się okazało, że stan istniejącej instalacji nie pozwala na jej doprowadzenie do wymaganej sprawności i stanu zasadne byłoby nałożenie obowiązku wyposażenia całego budynku w hydranty 25. Ewentualnie do rozważenia pozostawała też kwestia nałożenia dodatkowego obowiązku wyposażenia w hydranty 25 tej części budynku w których nie ma w ogóle instalacji z hydrantami nr 52. Z obowiązujących przepisów nie wynika bowiem aby istniał zakaz wyposażenia poszczególnych części obiektu w różne rodzaje instalacji, zaś organy nie twierdziły też aby nie było to wskazane lub niemożliwe chociażby z przyczyn technicznych. Jak wynika z akt odnośnie budynku skarżącej organy PSP wydały kilka oddzielnych decyzji z nałożeniem różnych obowiązków zmierzających do zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Między innymi decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązano skarżącą do podzielenia przedmiotowego budynku na strefy pożarowe o powierzchni 5000 m2. W konsekwencji obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją powinien zostać skorelowany z obowiązkiem wydzielenia właśnie takich stref, a tego nie uczyniono nakładając ten obowiązek przy założeniu, że dotyczy on obiektu stanowiącego jedną strefę pożarową. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w przedstawionym wyżej kierunku nie można odeprzeć też zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 155 § 1 pkt 1a i c ustawy p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W odniesieniu do zarzutów skargi należy jeszcze stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia treści art. 10 kpa. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżąca miała bowiem zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z czego nie skorzystała. Organ odwoławczy nie przeprowadził zaś żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, o wynikach którego musiałby powiadomić skarżącą. Skarżąca nie wskazała, zresztą nawet w skardze jakie to wnioski dowodowe chciałaby zgłosić w postępowaniu administracyjnym, a której to możliwości została pozbawiona. Co do zasady niezasadny jest również zdaniem Sądu zarzut nieuzasadnienia przez organy orzekające terminu wykonania nałożonego obowiązku. W sytuacji gdy od wydania zaskarżonej decyzji termin ten upływał prawie za 6 miesięcy skarżąca miała bowiem dość dużo czasu dla wykonania nałożonego obowiązku (biorąc pod uwagę jego przedmiot i zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych i to nawet gdyby przyjąć, że dla jego realizacji byłoby wymagane przygotowanie i zatwierdzenie niezbędnej dokumentacji). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.