II SA/Gl 677/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z 2016 r. J.D. i D.S., jako następcy prawni I.D. wystąpili o zwrot po 1/48 części własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], obejmującej działki nr 1, nr 2 i nr 3, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w S. księga wieczysta [...] - przejętej przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] r. Decyzją z dnia [...] r., wyznaczony do rozpatrzenia tej sprawy Prezydent Miasta T. (dalej Prezydent) - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - odmówił wnioskowanego zwrotu. W uzasadnieniu stwierdził, że na wymienionych wyżej działkach ustanowiono na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. prawo wieczystego użytkowania na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] r. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w oparciu o wniosek [...] z [...] - w dniu [...] r. Tym samym Prezydent stwierdził, że z mocy art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje wnioskodawcom roszczenie o zwrot udziału w powyższej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez J. D. (dalej jako skarżący) Wojewoda Śląski (dalej też jako Wojewoda) zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...], utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu I instancji, w zakresie odmowy zwrotu na rzecz J. D. 1/48 części opisanej wyżej nieruchomości, wskazując przede wszystkim, iż w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami co oznacza, że roszczenie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje J. D. jako następcy prawnemu po I. D. Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona w S., oznaczona jako pgr. [...], pgr. [...] i pgr. [...] o łącznej powierzchni 1455 m², stanowiąca współwłasność m.in. I. D. w 4/32 częściach, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę bloku mieszkalnego MSM "B" w S., decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r, Nr 10, poz. 64). Umową z dnia [...]r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. [...] , zostało ustanowione prawo wieczystego użytkowania ww. nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S., po uprzednim wydaniu przez Prezydenta Miasta S. decyzji z dnia [...]r. nr [...]o oddaniu tej Spółdzielni nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Ze znajdujących się w aktach sprawy map ewidencyjnych oraz wykazu zmian gruntowych wynika, że dawne oznaczenie nieruchomości uległo zmianie i obecnie stanowią ją działki: nr 1 (dawniej nr 4), nr 2 (dawniej nr 5) i nr 3 (dawniej nr 6). Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr 1 stanowi zurbanizowane tereny mieszkaniowe, a działki o numerach: 2 i 3 to tereny mieszkaniowe, będące własnością Gminy S., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. oraz właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych. Wojewoda podkreślił, że powołane przepisy (dotyczące zwrotu nieruchomości) - stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - stosuje się odpowiednio także w sytuacji, jaka miała miejsce w badanej sprawie tj. w przypadku przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wobec powyższego organ stwierdził, że skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] r., to tym samym wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o jej zwrot zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. w pozostałym zakresie, wobec niewniesienia odwołania przez D.S., stała się ostateczna. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody skarżący wniósł o jej zmianę przez orzeczenie o zwrocie na jego rzecz udziału w nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], obejmującej działki nr 1, nr 2 i nr 3 oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o wypłatę stosownego odszkodowania odpowiadającego wysokości jego udziału we własności nieruchomości. Zarzucił, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalny jest zwrot udziału w nieruchomości. W uzasadnieniu skargi powołał się na te same argumenty, co w odwołaniu. Mianowicie skarżący ponownie wskazał, że wbrew prawnemu obowiązkowi nie został powiadomiony, zarówno jego poprzednik prawny jak i on sam przez organ publiczny o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Dalej powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99 podniósł, że gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskała własność tej nieruchomości, nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nadto wskazał, że nawet utrata przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością nie uzasadnia wyłącznie z tego powodu odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego organ administracyjny w razie ustalenia, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jest zobowiązany podjąć wszelkie środki prawne zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny, w tym wystąpić z powództwem o rozwiązanie użytkowania wieczystego. Jednocześnie zaznaczył, że zdaje sobie sprawę, iż decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniego rozwiązania użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości naruszałaby porządek prawny i byłaby niewykonalna. Wobec tego stwierdził, że skłonny jest zrezygnować z żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem, iż uzyska stosowne odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że roszczenie o zwrot nieruchomości skarżącemu w ogóle nie przysługuje, a w skardze powtórzono zarzuty podniesione w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części. Przedmiotem sporu pozostaje prawidłowość wykładni art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej u.g.n.) i możliwość jego zastosowania w sprawie. Zgodnie zaś z art. 229 "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej." Jak wynika z analizy tego przepisu, roszczenie o zwrot nie będzie przysługiwało uprawnionemu podmiotowi jeśli zostaną spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - przed dniem wejścia w życie u.g.n., a więc przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej; po drugie - prawo to zostało przed tą datą ujawnione w księdze wieczystej. Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, to umową z dnia [...] r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. [...] , zostało ustanowione prawo wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w S., oznaczonej wówczas jako pgr. [...] , pgr. [...] i pgr. [...] o łącznej powierzchni 1455 m² na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S., po uprzednim wydaniu przez Prezydenta Miasta S. decyzji z dnia [...] r. nr [...] o oddaniu tej Spółdzielni nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Ze znajdujących się w aktach sprawy map ewidencyjnych oraz wykazu zmian gruntowych wynika jednoznacznie, że dawne oznaczenie nieruchomości uległo zmianie i obecnie stanowią ją działki: nr 1 (dawniej nr 4), nr 2 (dawniej nr 5) i nr 3 (dawniej nr 6). Z treści aktualnej księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr 1 stanowi obecnie zurbanizowane tereny mieszkaniowe, a działki o numerach: 2 i, 3 to tereny mieszkaniowe, będące własnością Gminy S., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. oraz właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 870/16; z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1674/15, sygn. akt I OSK 2652/15 i sygn. akt I OSK 2674/15; z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/15). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze intertemporalnym, z istoty którego wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis ten ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie. Należy także zauważyć, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Innymi słowy omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. Prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. Nie budzi również żadnych wątpliwości w niniejszej sprawie spełnienie drugiej przesłanki tj. ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. przed 1 stycznia 1998 r. Prawo to zostało bowiem ujawnione w księdze wieczystej nr [...] już w dniu [...] r. w oparciu o wniosek [...] z [...] r.  Osobą trzecią, w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n. jest zaś każda - zarówno fizyczna, jak prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. W niniejszym przypadku podmiotem tym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w S. oraz właściciele odrębnych lokali mieszkalnych). Nie ulega wątpliwości, że jest to osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu. Osobą taką nie jest na gruncie niniejszej sprawy zaś Gmina S. i dlatego w sprawie nie ma zastosowania powołana w skardze uchwała NSA z dnia 25 października 1999 r. Zgodnie z treścią art. 229 u.g.n. nie ma znaczenia, czy o zamiarze ustanowienia wieczystego użytkowania zostali powiadomieni poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości. W tym względzie należy dodatkowo podnieść, że ani w dacie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] r., ani też w dacie ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, w obrocie prawnym nie obowiązywał przepis o treści zawartej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Z tego też względu w odniesieniu do uprawnień skarżącego nie mogło mieć znaczenia ustalenie, czy objęta żądaniem zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Nadto, skoro użytkownik wieczysty nieruchomości (obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w S.) jest podmiotem niezależnym od jej właściciela (Gminy S.), to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia (zgodnie ze stanowiskiem skarżącego), że organy orzekające powinny przedsięwziąć działania mające doprowadzić do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania. Niezależnie od powyższych rozważań, prowadzących do wniosku, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n., należy podnieść, iż - jak się przyjmuje, a co słusznie zauważył skarżący - nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka, bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania wieczystego, naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a nadto byłaby niewykonalna, skoro Skarb Państwa jak i gmina nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 390/98). Jak wynika z art. 24 ust. 1 u.g.n., do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Okoliczność powyższa, związana z faktem, że na przedmiotowej nieruchomości bezspornie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. (obecnie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. oraz właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych), jest zatem dodatkowym powodem braku możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. mr