II SA/Gl 679/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. M. i J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 marca 2024 r. nr IFVIIIb.7581.1.8.2023 w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia 24 lipca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a i in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm. – dalej specustawa drogowa), art. 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), 1) ustalił odszkodowanie w wysokości 81.730 zł na rzecz byłych właścicieli J.M. i R.M. (dalej: strony, skarżący) za prawo własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako dz. nr 1 o pow. 0,1394 ha, przejętej przez Gminę G. na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 1 września 2022 r., nr [...], w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie drogi gminnej ul. [...] przy [...] łączącej ulicę [...] z rondem w G."; 2) powiększył odszkodowanie ustalone jw. kwotę równą 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej; tj. o kwotę 4.086,50 zł; 3) zobowiązał Gminę G. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedłożony operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne dane, dzięki którym dokonano wyceny oraz uzasadnienie wyboru podejścia, zestawienia stosownych cen transakcyjnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Analiza rynku nieruchomości została opisana i przedstawiona w oparciu o uregulowania prawne obowiązujące rzeczoznawców majątkowych, natomiast wycena nieruchomości została wykonana w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Strony zaproponowały wyższą kwotę odszkodowania, której nie zaakceptował inwestor. Mając na uwadze fakt, że ww. nieruchomość została wydana Gminie G. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zachodzą przesłanki wynikające z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, tj. kwota odszkodowania została powiększona o 5%. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej "rozporządzenie" – obecnie akt archiwalny), poprzez błędne podejście do kwestii wyceny i doboru nieruchomości porównawczych; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnymi i sprzecznymi ze stanem faktycznym ustaleniami odnośnie do wadliwości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 18 marca 2024 r., znak IFVIIIb.7581.1.8.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że organ administracji nie ma kompetencji, aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego moc dowodową, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne, co miało miejsce. Podnoszone w odwołaniu argumenty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Należność została wyliczona w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca do bezpośredniego porównania wybrał trzy najcenniejsze w przeliczeniu za 1 m2 gruntu transakcje z terenu gminy P., tj. z 2021 r. i z 2022 r. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyły przez pełnomocnika strony, zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono m. in.: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa operatu szacunkowego z dnia 7 kwietnia 2023 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który wobec wadliwości nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; - art. 138 §1 ust. 1 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcia organu I instancji oraz podzielenie ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przed organem I instancji, a w konsekwencji utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 24 lipca 2023r., podczas gdy organ II instancji, z uwagi na dokonanie nieprawidłowych i niewyczerpujących ustaleń przez organ I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 §2 k.p.a.; II. naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez bezpodstawne przyjęcie, że za nieruchomości podobne, o jakich mowa w tych przepisach, do nieruchomości poddanej wycenie można uznać nieruchomości niemal czterokrotnie, 24-krotnie i sześciokrotnie mniejsze od nieruchomości podlegającej wycenie, które jednocześnie położone są w zupełnie innej lokalizacji, tj. przeznaczenie sąsiednich nieruchomości i ich skomunikowanie jest zupełnie inne niż otoczenie i skomunikowanie szacowanej nieruchomości. W uzasadnieniu podano m. in., że biegły przyjął jedynie transakcje z P. i K., wskazując, że w G. nie odnotowano takich transakcji w analizowanym okresie. Rzeczoznawca nie przedstawił szczegółowej charakterystyki poszczególnych nieruchomości, jednak identycznie ocenił ich cechy rynkowe jako korzystne. Dodatkowo, wszystkie nieruchomości zostały sprzedane za podobną cenę. Nie sposób zatem mówić o właściwym doborze transakcji, skoro do porównania przyjęto niemal identyczne sąsiadujące ze sobą nieruchomości, które jednocześnie znacząco się różniły od wycenianej nieruchomości. Różnią się przy tym znacznie wielkością. Strona ani organ nie mogą zweryfikować podobieństwa i prawidłowości utworzenia zbioru, z uwagi na nieprzedstawienie cech nieruchomości, których dotyczyły transakcje wymienione przez biegłego. Wadliwości operatu w żaden sposób nie sankcjonuje okoliczność, że biegły wybrał najdroższe grunty, skoro nie były one podobne do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca nie może działać dowolnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną. Wobec faktu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania są normowane w szczególności przez art. 18 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4a ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 specustawy drogowej) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co jest konsekwencją art. 7 u.g.n. według którego "Jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V." Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wynika z powyższych regulacji dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że będący podstawą ustaleń operat został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości porównawczych szczegółowo uzasadniono. Przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. Rzeczoznawca do operatu dołączył zestawienie nieruchomości porównawczych. Oczywistym jest przy tym, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana (por. np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). Co więcej, na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się także do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Stąd ceny koryguje się ze względu na owe cechy różniące oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W niniejszej sprawie wskazano w operacie nieruchomości porównawcze i ich istotne parametry. Dostosowano również wskaźniki korygujące. Z kolei organ dokonał oceny operatu w zakresie, w którym był do tego upoważniony, mając na uwadze, że nie można ingerować w treści i ustalenia wymagające wiedzy specjalnej. Organy za rzeczoznawcą uwzględniły również treść § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (akt obecnie archiwalny – w świetle § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości [Dz. U. z 2023 r., poz. 1832] "Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe"). Z przepisu § 36 ust. 2 ówcześnie obowiązującego (w dacie wyceny) rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynikało, że "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 917/15 i podane tam orzecznictwo). Rzeczoznawca nie wykroczył zatem przy doborze nieruchomości porównawczych poza te rynki. Miał pełne prawo pozyskać dane z nich pochodzące. NSA w wyroku z 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 917/15, wskazał, że "Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa." Co więcej, merytoryczne zakwestionowanie takiego operatu, jak czynią to skarżący, wymagałoby wiadomości specjalnych, czego nie może uczynić strona, która takich wiadomości nie posiada. Dlatego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę należało zatem wystąpić (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14). To tam strony mogły podnosić zarzuty dotyczące m. in. przyjętych cech nieruchomości porównawczych, sposobu dokonania wyliczeń, merytorycznych wniosków rzeczoznawcy, itp. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to sama może skorzystać z opcji oceny operatu przez ww. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Trudno oczekiwać od organu, w którego ocenie sporządzony w sprawie operat jest prawidłowy, by korzystał z możliwości weryfikacji takiego dokumentu przez organizację rzeczoznawców. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów w wystarczającym stopniu (art. 15 i 107 §3 k.p.a.). Przeprowadził rozważania, które były odpowiedzią na zarzuty, nawet jeśli nie zostały one przytoczone dosłownie. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W postępowaniu organy dopuściły obligatoryjny dowód z opinii rzeczoznawcy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera niezbędne dla określenia wysokości odszkodowania elementy. Organ dokonał również wnikliwej oceny materiału dowodowego, w tym także oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, na jaki zezwala art. 154 ust. 1 u.g.n., odniósł się również do zarzutów odwołania. To, że strony niezadowolone oczekiwałyby innej decyzji i uzasadnienia, dla nich korzystnych, nie może być przesłanką uwzględnienia skargi. Wojewoda rozpoznał sprawę merytorycznie, czego dowodem są szczegółowe własne ustalenia faktyczne i prawne. Strony miały prawo zgłaszać zastrzeżenia wobec operatu w toku postępowania administracyjnego i organ w celu rozstrzygnięcia wątpliwości przeprowadził nawet rozprawę administracyjną. Rzeczoznawca ustosunkował się do wątpliwych kwestii, także tych które odnosiły się do odróżnienia pojęć "nieruchomości" i "działki" (por. definicje zawarte w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n.). W przypadku założenia księgi wieczystej obowiązuje zasada "jedna księga - jedna nieruchomość". Oznacza to, że sąsiadujące ze sobą działki stanowiące własność jednej osoby, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 2275/14). Takie też rozumienie przyjął rzeczoznawca majątkowy. Podsumowując, rzeczoznawca zawarł w operacie wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał stan prawny nieruchomości. W operacie rzeczoznawca ponadto wskazał zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wyczerpująco uzasadniony. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., ww. przepisów materialnoprawnych, w tym art. 4 pkt 16 u.g.n., § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.