II SA/Gl 68/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A [...] i [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A [...] i [...] w K. kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem datowanym na [...] 2005 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wydanie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku dotychczasowej [...], położonego w K. przy ul. A, obok budynku mieszkalnego Nr [...]/[...]na dwa garaże. Określając zakres prac wskazano na zamiar wykonania otworów i osadzenia dwóch bram wjazdowych, wymurowania ścianki działowej, wykonania wentylacji oraz zamurowanie istniejącego świetlika. Do wniosku dołączono m.in. projekt budowlany, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to dotyczyło działki nr A a posiadany tytuł określało jako własność. W przedłożonej decyzji nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjęto natomiast, że działka A stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym S.M. "A", Spółki Akcyjnej "B" oraz osób fizycznych. Okoliczność tę dokumentuje wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień [...] 2004 r. Wchodzący w skład projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki wykazuje, że budynek [...] jest zlokalizowany na działce A. Pismem z [...] 2005 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentów o prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością poprzez określenie wszystkich współwłaścicieli oraz dokumentów, z których wynika powyższe prawo, w tym służebności przejazdu. Żądane uzupełnienia zostały dokonane. W oświadczeniu datowanym na [...] 2005 r. Spółdzielnia podała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością nr A na cele budowlane, wynikające ze współwłasności. Jako współwłaścicieli wskazano Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A [...] i [...] oraz Spółkę Akcyjną "B", powołując się na ich stanowiska wyrażone w uchwale nr [...] z [...]r. i piśmie nr [...]. Obu tych dokumentów brak w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania [...] na dwa garaże oraz wykonanie robót budowlanych związanych z tą zmianą. W uzasadnieniu podano jedynie, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Odwołanie od decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A [...] i [...] w K., powołując się na fakt, że uchwałą nr [...] z [...] r. właściciele lokali, po rozpatrzeniu pisma Spółdzielni wraz z planem zagospodarowania terenu oraz po dokonaniu analizy zmian, nie wyrazili zgody na korzystanie z działki A. Z dołączonej kopii uchwały [...] wynika, że za uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na korzystanie z działki A oddano 0 głosów " za" oraz [...] "przeciw" i [...] wstrzymujący się. W związku z czym na uchwale uczyniono wzmiankę, że uchwały w sprawie wyrażenia zgody nie podjęto. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" ustosunkowała się do odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej w piśmie z dnia [...] 2005 r. Podniesiono, że zgoda Wspólnoty na zmianę sposobu użytkowania [...] nie jest wymagana. Jedynym właścicielem budynku, w którym mieszczą się [...] i [...] a jest Spółdzielnia, a prace dotyczą wyłącznie tego budynku. Prawo Spółdzielni wynika z zapisów w Księdze Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K.. Wspólnota zajmowała jedynie stanowisko w sprawie korzystania z dojazdu istniejącą drogą asfaltową położoną na działce A. Jak wynika z KW [...] działka A stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Wspólnota podjęła uchwałę nr [...] ( mylnie określoną we wniosku jako [...]). W przekonaniu Spółdzielni przedmiot głosowania stanowiła teza, że "właściciele nie wyrażają zgody na korzystanie z działki A". Za przyjęciem takiej uchwały nie oddano ani jednego głosu a [...] było jej przeciwnych. Tak więc zapisy w KW [...] oraz odrzucony przez wspólnotę brak zgody na korzystanie z gruntu daje Spółdzielni prawo do dysponowania nieruchomością gruntową. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że inwestor złożył komplet dokumentów i spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy w takiej sytuacji organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor wykazał się też prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Gdy strona kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia, może wystąpić o zbadanie jego legalności jedynie na drodze sądowej. Do czasu gdy legalność oświadczenia nie zostanie podważona, brak jest podstaw do podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w tym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...]. Zarzuty skargi dotyczą zasadniczo braku przez Spółdzielnię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka A zgodnie z KW [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym, udział Spółdzielni w tym prawie wynosi jedynie [...]/[...] części. W podjętych uchwałach : [...],[...] i [...] Wspólnota wyraziła brak zgody na planowaną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Do skargi dołączono kopie tych uchwał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w piśmie z dnia [...] 2007 r. wniosła o oddalenie skargi. Poniesiono w nim m.in., że inwestor nie miał obowiązku uzyskania zgody Wspólnoty na zmianę sposobu użytkowania budynku, zmiana ta nie wpływa bowiem na sytuację osób trzecich i nie oddziałuje na nieruchomość wspólną. Nadto w ocenie uczestnika podjęte uchwały wykazują, że członkowie Wspólnoty głosowali przeciwko nie wyrażeniu zgody, a zatem zgodę taką wyrazili. W najgorszym wypadku można przyjąć, że uchwał nie podjęto, co oznacza że Wspólnota nie zajęła żadnego stanowiska. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 27 czerwca 2007 r. skarżąca Wspólnota podniosła, że budynek [...] znajduje się na działce A będącej we współużytkowaniu wieczystym i w księdze wieczystej urządzonej dla tej działki nie jest odrębnie opisany, stanowi zatem współwłasność użytkowników wieczystych. Uczestniczka postępowania podała natomiast, że budynek [...], zgodnie z zapisem Księgi Wieczystej dla działek B i C stanowi wyłączną własność Spółdzielni. Co prawda znajduje się on na działce A ale nie oznacza to, że nie jest własnością Spółdzielni Mieszkaniowej. W aktach sprawy znajduje się kopia odpisu z KW [...]urządzonej dla działek B i C, zgodnie z którą działki te znajdują się w użytkowaniu wieczystym SM "A". Na działkach tych zlokalizowane są budynki [...] i [...], stanowiące odrębną własność Spółdzielni ( od [...] 1997 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja w przekonaniu Sądu nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Po pierwsze nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega ocenie i weryfikacji organu wydającego decyzję. Oświadczenia składane przez stronę w trybie art. 75 § 2 kpa, a do takich należy zaliczyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest materiałem w sprawie. Oświadczeniu temu nie przysługuje jakaś szczególna waga, jak to ma np. miejsce w odniesieniu do dokumentów urzędowych. Jak każdy dowód, oświadczenie to podlega ocenie organu Należy przy tym podkreślić, że nie jest to jedyny środek dowodowy sankcjonowany karną odpowiedzialnością. Również zeznania świadków składane są po pouczeniu przez organ o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Nie oznacza to wszak, że organ wobec powyższego zwolniony jest lub wręcz pozbawiony możliwości dokonywania ich oceny. Ocena całego materiału dowodowego jest obowiązkiem organu. Charakteryzując instytucję oświadczenia strony zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, że co do swej funkcji procesowej odpowiada ona rozwiązaniom normatywnym dotyczącym faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną ( faktów bezspornych). W systemie środków dowodowych postępowania administracyjnego oświadczenie pełni analogiczną rolę. Jeżeli oświadczenie to nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, w szczególności nie pozostaje w sprzeczności z innymi dowodami, to organ może poprzestać na odebranym oświadczeniu ( por. komentarz do art. 75 kpa w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II oraz B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 358-359, także wyrok NSA z 31 marca 2002 r. sygn. akt I SA 3103/01, lex 81767). Forma oświadczenia oznacza jedynie, że inwestor nie ma obowiązku dokumentować swego tytułu innymi dokumentami, a organ nie ma prawa ich żądać, jeżeli nie podważa wiarygodności złożonego oświadczenia. Odmiennie należy jednak postrzegać sytuację, gdy oświadczenie w toku postępowania wyjaśniającego, zostanie zakwestionowane co do swej wiarygodności, gdy dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, w tym oświadczenia, organ poweźmie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością. Sytuację tę należy uzupełnić o przypadek, gdy nieruchomość stanowi przedmiot prawa przysługującego kilku osobom. Co do zasady inwestycje budowlane na nieruchomości przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i wymagającą zgody pozostałych właścicieli (użytkowników wieczystych). Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli złożonego przez inwestora oświadczenia wyklucza wówczas możliwość wydania przez organ pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieuzasadnione byłoby w takiej sytuacji również stanowisko, że organ zobligowany jest do udzielenia odmowy bez możliwości rozstrzygnięcia wątpliwości co do zasadności zgłoszonych zastrzeżeń. Odsyłanie w takiej sytuacji na drogę postępowania karnego nie wydaje się zasadnym rozstrzygnięciem. W niniejszym przypadku na etapie co najmniej postępowania odwoławczego skarżąca Wspólnota zarzuciła, że nie wyraziła koniecznej zgody na inwestycję dotyczącą nieruchomości będącej we współużytkowaniu wieczystym. Zasadność i waga tego zarzutu winna być przez organ zbadana. Dla dokonania takiej analizy konieczne jednak jest wcześniejsze rozeznanie przez organ stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego nieruchomości gruntowej i budynkowej. Ustalenia w tym zakresie mają zdaniem Sądu kluczowe znaczenie w sprawie. Po pierwsze wątpliwy jest stan własnościowy dotyczący budynku [...]. Zgodnie z zapisem w KW [...] stanowi on wyłączną własność Spółdzielni, ale nie jest położony na działce A. Wedle stron, budynek leży jednak na działce A, Działka ta, wbrew oświadczeniu inwestora, nie jest jednak współwłasnością, lecz pozostaje we współużytkowaniu wieczystym. Zapisy w KW [...] nie rozstrzygają zaś kwestii własności [...], nie zostało nadto ustalone, czy w tej księdze wieczystej budynek ten w ogóle jest ujawniony. Ustalenia zatem wymaga, czy budynek [...] stanowi przedmiot współwłasności. Tylko bowiem w sytuacji, gdy współwłasnością objęty nie jest, za uzasadnione można uznać stanowisko inwestorów, że nie jest wymagana zgoda skarżącej Wspólnoty na zmianę sposobu jego przeznaczenia i wykonanie w tym budynku określonych robót. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.