II SA/Gl 681/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, NSA Krzysztof Wujek, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomością o d d a l a s k a r g ę Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] r. z urzędu wygasił prawo zarządu przysługujące Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. – obecnie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K., na nieruchomości położonej w P. / k.m. [...]/ ozn. nr działki A o pow. [...] m2, zapisanej w KW [...] Sądu Rejonowego w P. jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K.. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. nr 46, poz. 543 z 2000 r. z zm./ i stwierdził, że działka nr A stała się zbędna dla dotychczasowego zarządcy. Działka ta bowiem była dotychczas zabudowana kładką dla pieszych, funkcjonującą nad drogą krajową DK-[...], ale po przeprowadzonej w 2003 r. przebudowie kładki, działka pozostała niezagospodarowana /oględziny [...] 2004 r./. Nadto działka ta położona jest poza liniami rozgraniczającymi drogę krajową nr [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. zakwestionowała uznanie przez organ I instancji działki nr A za zbędną dla odwołującej się. Podała, że przedmiotową działkę zamierza wykorzystać dla celów związanych z utrzymaniem zimowym i letnim dróg oraz konserwacją obiektu mostowego. Działka ta jest "przeznaczona dla celów określonych w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i jest niezbędna zarządcy". W związku z tym odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce gruntami /t.j. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z zm./, uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. w stosunku do nieruchomości położonej w P., ozn. jako działka A o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P.. W motywach organ podał, iż działka A stanowiąca własność Skarbu Państwa pozostaje w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. /KW [...] SR w P./, której następcą prawnym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad /ustawa z 1.03.2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. z 2002 r. Nr 25 poz. 253 z zm./, realizująca zadania w zakresie dróg publicznych przez swoje oddziały, a w tym wypadku oddział w K., który wykonuje zadania zarządu dróg krajowych na terenie województwa [...]. Z mocy art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotychczasowy zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gmin sprawowany w dniu 1.01.1998 r. przez jednostki organizacyjne przekształcił się w trwały zarząd tych jednostek. Od dnia 1.01.1998 r. przedmiotowa działka pozostawała w trwałym zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., a obecnie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.. Do tego ostatniego podmiotu należy zarząd drogą krajową nr DK-[...]/art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21.03.1995 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z zm./. Zarząd drogi – stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami położonymi w pasie drogowym. Postępowanie dowodowe, a w szczególności mapa sytuacyjno-wysokościowa dotycząca inwentaryzacji powykonawczej kładki dla pieszych wykazało, iż działka nr A znajduje się poza liniami rozgraniczającymi drogę krajową nr [...], a oględziny z dnia [...].2004 r., że stanowi teren nie zagospodarowany. Mając na uwadze fakt niezagospodarowania działki po rozebraniu dotychczas znajdującej się na niej kładki dla pieszych, jej położenie poza liniami rozgraniczającymi drogę jako zasadne należy ocenić uznanie organu I instancji, że przedmiotowa działka stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy, co uprawnia do wygaszenia z urzędu trwałego zarządu. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła organom orzekającym naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomością, którego cel wynika z ustawy, a nie z decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Nadto nie wyjaśnienie w sposób wystarczający zbędności nieruchomości, nieuwzględnienie zamierzenia skarżącej co do wykorzystania działki na cele związane z utrzymaniem zimowym i letnim dróg oraz wynikającego z art. 20 pkt 18 ustawy o drogach publicznych prawa zarządu drogi do nabywania nieruchomości położonych poza pasem drogowym na potrzeby zarządzania drogą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyraził pogląd, że do trwałego zarządu powstałego poprzez przekształcenie dotychczasowego zarządu, a nie w drodze decyzji, zastosowanie znajdują przepisy art. 43 – 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro więc na działce nie są wykonywane zadania określone w art. 20 pkt 4, 11 i 12 ustawy o drogach publicznych, a działka leży poza pasem drogi krajowej – to brak uzasadnienia dla dalszego sprawowania przez skarżącą trwałego nieodpłatnego zarządu tą działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, kontrola wykazała, że decyzja Wojewody [...] odpowiada wymogom prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t,j. z 2000 r. Dz.U. nr 46, poz. 543 z zm./ to jest 1 stycznia 1998 r. z mocy art. 199 ust. 2 tej ustawy dotychczasowy zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się w trwały zarząd tych nieruchomości. Powołana wyżej ustawa dotychczasowy "zarząd" nazwała "trwałym zarządem" w celu odróżnienia go od "zarządzania" nieruchomościami, oznaczającego administrowanie i uregulowała tą prawną formę władania nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy w Rozdziale 5 – art. 43 – 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższym przepisom podlega zarówno zarząd trwały powstały w drodze decyzji przewidzianej w art. 45 ust. 1 ustawy, jak i trwały zarząd powstały z mocy prawa poprzez przekształcenie dotychczas istniejącego zarządu /art. 199 ust. 2/. W przeciwnym wypadku to jest przyjęcia, że do zarządu trwałego powstałego w trybie art. 199 ust. 2 ustawy nie mają zastosowania przepisy Rozdziału 5, a w szczególności art. 46 ust. 2 ustawy, przewidujący wydanie przez właściwy organ z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, należałoby uznać, iż w systemie prawa istnieją dwa różne "zarządy trwałe", przy czym zarząd trwały powstały z przekształcenia na podstawie art. 199 ust. 2, nie mógłby być rozwiązany decyzją administracyjną nawet w przypadku stwierdzenia okoliczności z art. 46 ust. 2 ustawy. Dlatego też – zdaniem składu orzekającego – językowa wykładnia art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy stanowiącego, że właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości /jej części/ w razie stwierdzenia, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, nie może zostać uznana za właściwą. Wykładnia ta prowadzi bowiem do wniosków sprzecznych z funkcją i istotą trwałego zarządu regulowanego przepisami ustawy z 21.08.1997 r. W istocie trwały zarząd powstały z mocy art. 199 ust. 2 ustawy różni się od zarządu trwałego ustanowionego w drodze decyzji /art. 45 ust. 1/ jedynie co do sposobu jego ustanowienia i formy określenia warunków jego wykonywania. Oznacza to, że do zarządu trwałego powstałego z mocy prawa będą miały zastosowanie przepisy Rozdziału 5 ustawy z 21.08.1997 r. Tym samym Starosta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej był uprawniony do wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu odnośnie działki o nr A, sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w K.. Zgodność z prawem decyzji o wygaszeniu zarządu trwałego w niniejszej sprawie była uzależniona od wykazania przez organ orzekający spełnienia przesłanek z art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy. Decyzja przewidziana powołanym przepisem jest decyzją uznaniową, a granice uznania wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania nieruchomościami. W sprawie jest poza sporem, że działka nr A jest położona poza liniami rozgraniczającymi drogę krajową nr [...], a ponadto oddzielona od tej drogi – drogą lokalną to jest ulicą [...]. Wobec położenia działki poza liniami rozgraniczającymi, skarżącej nie przysługuje do niej nieodpłatny trwały zarząd. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi sprawują trwały nieodpłatny zarząd jedynie gruntami położonymi w pasie drogowym /pas drogowy art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych/. Do roku 2003 na spornej działce znajdowała się kładka dla pieszych, po przebudowie kładki nieruchomość pozostała nie zagospodarowana co potwierdziły oględziny z [...] 2004 r. Fakt niezagospodarowania spornej działki po rozbiórce kładki [...] 2003 r., zrealizowanie nowej kładki na innych działkach, leżących w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oraz samo położenie działki /oddzielona ul. [...] od DK[...]/ czyni uprawnioną ocenę organów orzekających o zbędności działki dla skarżącej, której to ocenie nie można postawić skutecznie zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. W szczególności zarzutu tego nie uzasadniają deklaracje skarżącej zagospodarowania w bliżej nieokreślonym czasie przedmiotowej działki. Z powyższych względów w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm./ skarga podlegała oddaleniu.